財政體制:要不要堅守“分稅制”

 從1994年起我國的財政體制一直以“分稅制”冠名，這表明財稅體制是以“分稅制”作為改革方向或建設目標的。

 “分稅制”所對應的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應面來設計的。與我們曾經經歷過的以統收統支、財政大包干為代表的“分錢制財政體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權）范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任﹔“分稅”，就是在劃分事權和支出范圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源﹔“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理，一級政府一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

 對照“分稅制”的上述含義，不難發現，在過去20年中，經過一系列的適應性調整，財政體制格局已出現了偏離“分稅制”、重歸“分錢制”的跡象。

 比如，“分稅制”的靈魂或設計原則，在於“財權與事權相匹配”。然而，在“財權”和“事權”始終未能清晰界定的背景下，一些調整變化發生了：先是“財權”的“權”字被改為“力”字，從而修正為“財力與事權相匹配”。由於財力和事權分別處於“錢”和“權”兩個不同的層面，現實中的操作很難規范化。后來，又在預算法的修訂中以“支出責任”替代“事權”，從而，名義上的“財力與事權相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。問題在於，“財力”指的是“錢”，“支出責任”指的也是“錢”，由兩“權”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖說是迫於現實條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉。

 還如，將現行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財政體制的一個重要基石。基於當時的特殊背景，1994年財稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設上，在此之后的調整並未適時實現主要注意力向地方稅建設的轉移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進一步增添了中央地方共享稅收入佔全部稅收收入的比重﹔另一方面，始自2012年上海試點、眼下已向全國擴圍且要在“十二五”落幕之時全面完成的“營改增”，又將屬於地方唯一主體稅種的營業稅納入了中央地方共享稅——增值稅框架之內。這一操作雖有其必要性，系事關財稅體制改革的重要步驟，且同時伴隨以相應的財力補償性措施，但一個不可回避的結果是，地方稅體系被進一步弱化了，地方稅收入佔全部稅收收入的比重進一步下降了。

 再如，分稅制財政體制的另一個重要基石，是在“分事”“分稅”的基礎上實行分級財政管理。但是，這些年來，隨著中央各項轉移支付規模及其在全國財政收支規模中所佔比重的急劇增長和擴大，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規模及其在地方財政收入中的佔比急劇減少和縮小，而且地方財政支出中越來越大的份額依賴於中央財政的轉移支付。倘若此種格局長期化，甚至於體制化，那麼，多級財政背景下的各級地方財政，將由於缺乏相對獨立的收支管理權和收支平衡權，而同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財政體制安排相類似。

 所以，下一步財稅體制改革亟待澄清的一個問題是：繼續堅守“分稅制”方向並逐步向其逼近，還是迫於現實條件的制約而部分回到“分錢制”？

 上述的四個方向性問題，對於啟動下一步的財稅體制改革是極為重要的，隻有在大方向明確的條件下，方可避免出現一些似是而非的決策，改革才不至於出現周折或反復。

 （作者系中國社科院學部委員、中國社科院財經戰略研究院院長）