預算管理：要不要真正實行“全口徑”

 我國的財政收支或稱預算收支不等於政府收支，這個問題久已存在。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今的10年間，盡管推出了一系列調整、整合舉措，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解。

 具體來講：公共財政預算，亦稱一般收支預算，這類收支有統一的制度規范，須接受並通過各級人民代表大會的審議、批准，且可在各級政府層面統籌使用，故而屬於規范程度最高的政府預算﹔基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中被視作相關部門的“私房錢”，其收支的運作既不需通過各級人民代表大會的批准程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排，故而充其量隻能算作“備案”性的審議﹔社會保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標准和范圍，並實行專款專用，但其編制和執行的主導權既非財政部門，又僅限於向各級人民代表大會報告，故而亦屬於“備案”性的審議范疇﹔國有資本經營預算，進入預算視野的范圍仍限於部分國有企業，而且上交預算的國有企業利潤比例遠低於國際通行水平，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。

 按照2013年的預算數字計算，在包括上述所有四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所佔的比重僅為65%上下，其余的三類預算收支所佔比重數字加總，高居35%左右。這意味著，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處於“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走。

 這種不規范的預算格局，使我們難免遭遇如下難題：

 時至今日，我國尚無全面反映政府收支規模及其佔GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的僅是公共財政預算收支的規模及其佔GDP的比重。出於這一原因，對於我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰的標准。此其一。

 即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年政府收入佔GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質完全相同，但由於分屬於規范程度不同的預算，其中相當一部分又被分割為若干塊兒分屬於不同政府部門、不能統籌安排的“私房錢”，從而既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容。此其二。

 既然不能將所有的政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批就隻能是“區別對待”式的。既然不能將全部的政府收支關進統一的制度籠子，本屬於同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。建立在如此基礎之上的政府預算，當然難以完整規范、公開透明。此其三。

 所以，下一步財稅體制改革不容回避的一個根本問題是：是否真正下決心把“全口徑”預算管理落實到位？