原题：走出中国式公共管理困境

三个维度的问题构成了中国公共管理中的两重困境：“政府密集”与官僚制供应不足之间的困境，以及官僚制供应不足与官僚主义盛行之间的困境。

今年两会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，再一次将人们的目光吸引到了国家行政体制改革。30多年来，中国已经历了多次以政府机构和人员精简为主要内容的政府机构改革，但结果似乎总是不及人们的预期。近年来，政府机构改革常被笼统地冠以“大部制改革”，常见的中国政府机构数量与世界其他主要国家政府机构数量之间的比较，似乎也蕴含着这样的思考逻辑，即更少的部门数量意味着更好的职能协调和更高的行政效率。事实上，机构改革只是内涵更为丰富的行政改革的一个方面，对于人们期待中的一个职能协调、效率更高的政府而言，其重要性和有效性可能还不及对机构中的人及其相关制度的关注。不仅如此，世界范围内流行的改革舆论和观念氛围，更凸显了中国公共管理所面临的特有问题或困境。

新公共管理与毁誉参半的官僚制

官僚制是现代政府的核心，现代社会正是依赖建立在合法权力基础上、依据正式规则、以理性方式组织起来的官僚制而日益现代化。20世纪70年代中后期，一场新公共管理运动席卷西方世界，在学术界和政策界产生了广泛而深刻的影响，至今绵延不绝。在这场运动中所产生的诸多理论和观念，如“政府再造”、“摒弃官僚制”等，更引发了非西方学术界的空前热情和改革政府机构的激动情绪，并在事实上不同程度地成为影响世界各国政府改革的重要理论依据和观念来源，而承载着重要公共管理职能的官僚机构，更在目前各国普遍流行的偏执的反政府情绪中，成为人们发泄各种不满情绪的众矢之的。

1764年，今天为人们所熟知的用以表达官僚和官僚制的“bureaucracy”一词，在法国第一次使用，专指一种由官员来描述和界定的新的政府组织形式。其后，这一术语很快传到了意大利（burocrazia）、德国（Bürokratie）和英国，其传播轨迹正体现了当时处于民族国家发展早期阶段的欧洲各国国家治理的现实需要。

现代官僚制经马克斯·韦伯的阐发而成为一个重要的理论和一种政府组织模式，也作为当代社会的一种基本组织形式而为企业和其他部门所采用，理性、中立、专业化、职业精神等官僚制特质，更成为现代社会组织的优秀基因。现代文官制度就是一种典型的官僚制。英国于1855年最早创立了文官制度，并因其最接近韦伯的理想类型的官僚制而成为文官制度的典范。在此后长达100多年里，官僚制因其对于经济社会发展的积极意义而成为解释发达国家经济与社会发展的一个重要变量。

20世纪70年代，伴随发达国家经济陷于滞胀，各国在寻求经济改革的同时，开始反思其行政管理模式。其时，经济领域中盛行的私有化和市场取向也主导了人们对于行政管理模式的普遍思考。官僚制潜在的保守、拖沓、缺乏效率、“被训练的无能”等特征，及其绝缘于社会、中立、按规则办事以及不同部门之间的隔离等特征，与作为责任政府主要特质的回应性、创造性、代表性、协调性等相悖，使它成为声势浩大的新公共管理运动的重要目标，而“摒弃官僚制”则成为这场运动中一个最响亮的口号。

“富裕国家的共同本质决定了改革的特点。”新公共管理关注不同国家公共部门改革的相似性，而市场更被看作执行公共政策的典范。其中，无论是英国以市场为取向的撒切尔主义公共管理新思维，还是表现出强烈的“新泰勒主义”倾向的美国里根政府的改革，都将官僚制本身作为改革的重点，而其后历届政府也延续了同样的改革思维。这些改革在很大程度上更新了人们关于政府管理的传统观念，并在政治与行政关系中注入了新的理解和阐释，而人们对于官僚制的情感、理解和评价也因之变得暧昧、消极和复杂。

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