中国式公共管理的“三维两重困境”

中国与官僚制有着久远、复杂而奇特的渊源。历史上，出现了早期帝国的地方就产生了管理广大疆域的需要。一般认为，官僚制就产生于像古代中国这样的大帝国。在韦伯的观念中，中国古代的官僚制是一种“世袭官僚制”，与现代公共管理的要求相去甚远。

中华人民共和国成立60多年来经历了政治、经济与社会等方面的剧烈变化，改革开放以来更为迅速的社会变化也使各领域制度处于不断调整和完善的过程中，从而使政府在不同领域的积极介入成为社会变迁过程中的一个自然结果，而经济与社会发展也表现出“政府密集”的特点。与大多数发展中国家一样，缺乏训练有素的公务员队伍和完善的管理制度，则是一个不容忽视的重要现实。

20世纪90年代初引入中国的公务员制度，作为政府机构改革的一个重要内容，在很大程度上体现了提升政府公共管理水平以适应经济社会发展现实需要的务实思考。尽管《国家公务员暂行条例》在职位分类、录用、考核、任免等方面作出了具体的制度性规定，其后又出台了若干配套法规和实施细则，《中华人民共和国公务员法》也于2006年起开始正式施行，但公务员制度在实施过程中仍暴露出诸如公务员范围界定、职位分类、考试录用机制、考核评估等方面的突出问题，公务员整体素质、工作士气和职业精神等方面的问题，也进一步影响了政府机构的组织效能，从而使官僚制供应不足的问题日益凸显，并在很大程度上成为影响公共行政质量的“阿基里斯之踵”。

对于艰难踯躅的中国行政改革而言，官僚制供应不足是必须正视的问题，但远不是问题的全部。不同程度地存在于各级政府机构中的官僚主义早已为人们感知和深恶痛绝，不仅影响了公共管理效能和社会公正，更在一定程度上影响了人们对官僚制的理解和评价，使官僚制长期以来饱受争议和批评。对公共服务和政府机构的无休止的攻击，不仅对政府工作造成持续的压力，更使行政官僚声名狼藉，而这种意义上本就不足的宝贵行政资源，则在常常缺乏理性的怀疑和指责中进一步流失了。

因此，在中国背景中讨论官僚制问题极为复杂。其一，政府职能处于不断调整和变化过程中，虽然可能在某些领域（如经济领域）减少介入，但却需要承担由社会和民众不断重新界定的全新职能，从而在事实上使政府职能范围得以扩大。因此，“政府密集”将是公共管理的一个长期特征；其二，官僚制供应不足，公务员制度尚不成熟，公务员整体职业素质有待提升；其三，人们广为诟病的有关官僚和官僚主义的各种问题，在很大程度上也存在于中国公共行政机构。这三个维度的问题构成了中国公共管理中的两重困境：“政府密集”与官僚制供应不足之间的困境，以及官僚制供应不足与官僚主义盛行之间的困境。