由於政治體制、法律體系、歷史傳統和腐敗形式幾乎各不相同，各國的反腐敗體制和機構設置也存在很大差異。國家廉政體系理論認為，廉潔社會的實現有賴於所有廉政支柱，包括政黨、立法機關、行政機關、司法機關、審計機關、公民社會和私人部門等共同發揮作用(Pope，2000)。但是根據反腐敗執行機構的數量，我們仍可以將各國的反腐敗體制分為兩種類型：“單頭”體制和“多頭”體制。前者的典型代表是香港和新加坡，而大多數國家包括中國屬於后一種類型。?

根據反腐敗執行機構的權力來源和性質，我們又可以將其劃分為五種類型：議會監察專員、檢察機關、行政監察機關、警察機關和執政黨的紀律檢查機關。在君主立憲制國家和英聯邦國家，議會在反腐敗方面往往發揮主導作用，其中英國和瑞典的議會監察專員是這些國家反腐敗的主要力量。在實行共和制的國家如美國和新加坡，反腐敗機構的性質主要是行政監察機關，對該國的行政首長負責。利用檢察機關反腐敗的國家也不少，中國、美國和英國都設立了檢察機關。此外，還有一些國家的行政執法機關也有反腐敗的職能，如美國的聯邦調查局。通過執政黨的紀律檢查機關反腐敗的主要是共產黨執政的國家，例如中國。?

目前學術界探討中國腐敗問題的文獻已經汗牛充棟，然而似乎很少有文獻將主要關注點放在中國共產黨紀律檢查委員會本身機構和職能的發展和變化上。一些文獻指責紀律檢查委員會無法對黨的最高領導人進行有效的監督，認為這在很大程度上影響了其效力(Transparency International，2007)。誠然，保持反腐敗機構的獨立性至關重要。但是如果我們過於糾纏這一點，就無法真實地感受到紀律檢查委員會的內在變化。在改革開放之后，紀委部門的職能和定位發生了哪些新的變化?它和其他國家廉政體系的支柱，特別是執政黨以及人民檢察院反貪局的關系如何?本文認為，這些問題的探討對於弄清楚紀委在中國反腐敗工作中的定位，發現現有體制的缺陷和不足，並明確其未來的改革方向具有重要的理論和現實意義。?

一、理論背景?

在腐敗挑戰日益突出，反腐敗體制獨特和中國經濟迅速發展的背景下，近年來中國的反腐敗體制和戰略受到了學術界和社會輿論越來越多的關注。然而，現有的文獻主要以事件為研究對象，探討了不同歷史時期中國的反腐敗戰略、工作重點等，而缺乏針對紀律檢查委員會這個中國反腐敗領導機構本身的分析。?

目前，專門探討中國反腐敗機構的文獻較少。勞倫斯·沙利文(Lawrence R.Sullivan)從蘇聯共產黨的監督委員會(Control Commission)談起，分析了監督機關在共產黨內的角色和作用。基於對1949~1968年期間中國共產黨監督部門的分析，該研究分析了從1977年到1983年早期中國共產黨紀律檢查委員會的職能變革，並指出圍繞命令和控制而出現的一些問題，包括缺乏足夠的工作自主權，缺乏培訓和政治力量對檢查委員會人事的影響，以及受到腐敗和官僚主義等難題的阻礙(Sullivan，1984)。格雷厄姆·楊(Graham Young)認為，中國共產黨紀律檢查委員會的重建首先是通過維持組織紀律加強黨組織的一種手段。該論文接著評論了黨的十一大以來紀律檢查委員會的角色、目標、方法和措施，特別是黨風和黨對所存在問題優先次序的評價(Young，1984)。?

公婷從制度主義的視角，回顧了從1921年中國共產黨建立以來紀律檢查機關的變革過程，特別是其在改革時期的能力建設，指出了目前紀律檢查委員會制度設計方面存在的問題，包括雙重領導體制(Dual Leadership)和基於法令的道德約束等(Gong，2008)。馬國泉探討了包括紀委、監察局、檢察院反貪局、公安局和法院在內的中國反腐敗機構之間的關系，特別是1949年之后中國共產黨紀委和政府監察部門的變遷，重點探討了發生在反腐敗機構內部的腐敗的特點、成因和對策(Ma，2008)。他認為，反腐敗機構中發生的腐敗行為是其不能很好履行職責的重要原因，這源於其“雙重忠誠”的困境，即既要忠於黨的領導又要忠於機構自身的工作職責。?

還有一些文獻也對中國反腐敗體制，特別是中國共產黨紀律檢查委員會的角色進行了簡要的評論。何增科簡要回顧了1978年之后中國反腐敗機構，包括紀委、監察局和檢察院反貪局的建立，以及制度重建的過程，指出中央和地方各級紀委在各級反腐敗工作中扮演著協調的角色(He，2000)。安德魯·魏德曼對中國的監察系統、紀檢系統和檢察院的來源、權限和績效進行了探討，在此基礎上分析了中國轉軌期腐敗的變化趨勢(Wedeman，2004)。然而，這些研究都沒有從實証的角度分析紀委自身的變革。?

本文試圖建立起一個評價框架，評估中國共產黨紀律檢查委員會自1978年改革以來的職能變革。那麼，一個健全、良好的反腐敗機構應該包含哪些關鍵要素呢?透明國際在總結各國反腐敗體制的基礎上，指出成功的反腐敗機構應該具有以下特點：在政府的最高層中贏得政治支持;在政治上和操作上具有獨立性，這樣就可以調查政府最高層的腐敗;要有足夠的權力來查閱文件和詢問証人;領導層看起來是高度清廉的(Pope，2000)。?

本研究認為，健全、良好的反腐敗機構包含四個基本要素，即權威性、獨立性、廉潔性和專業性。權威性衡量的是反腐敗機構所擁有的行使其職能的政治權力。反腐敗機構的權力來源，以及是否能夠得到最高權力機關，包括最高領導人、立法機關等的支持是影響其權威性的重要因素。獨立性衡量的是反腐敗機構工作的獨立性，其調查工作是否不會受到黨派、團體或個人的干擾。廉潔性衡量的是反腐敗機構工作人員，特別是其主要負責人的廉潔程度。專業性衡量的是反腐敗機構人員的專業化程度。隨著經濟全球化和信息技術的發展，包括腐敗在內的犯罪行為正在日益專業化。在律師、會計和信息技術專家的協助下，一些腐敗行為被巧妙地掩蓋起來。如果反腐敗機構不能相應地迅速提高其專業技能，就很難發現這些腐敗行為。?

(過勇)

來源：《經濟社會體制比較》2012年第5期