四、以紀委為核心的中國反腐敗體制的改革探討?

本文避開了關於中國共產黨紀律檢查委員會在中國反腐敗體制中地位和作用的分析，而直接探討了紀委職能的實現。這主要考慮了中國共產黨在中國政治生活，以及紀委在中國當前反腐敗體制中的現實地位。以上分析表明，在三十年的改革開放過程中，中國共產黨紀律檢查委員會在完善反腐敗機制方面取得了很大的進展，權威性、獨立性、廉潔性和專業性都有了很大的提高。然而，紀委在中國的國家廉政體系中應該扮演什麼樣的角色?如何從根本上保証紀委工作的有效性?這需要更深層次的探討。本文認為，紀委的角色和定位，以及未來的改革取決於兩個關系，即其與檢察機關之間的關系和與黨委之間的關系。?

(一)紀委和檢察機關之間關系?

許多人理所當然地將紀委視作中國的反腐敗機構。然而，紀委並不是國家法定的法律監督機構，紀委的職責也絕不僅限於反腐敗。根據中國憲法的規定，法定的法律監督機關是人民檢察院。在檢察院內部，腐敗案件的調查主要通過反貪污賄賂局來進行。但是在實際工作中，中國共產黨的紀律檢查委員會才是中國反腐敗工作的領導者和政策制定者。目前，紀檢監察機關和檢察院反貪局在發現腐敗線索或接到腐敗舉報之后，都可以獨立進行調查。只是由於紀律檢查機關沒有法定的調查權力，當其確認調查對象有違反法律的行為時，必須移交給檢察機關進行正式的調查和起訴。檢察機關也可以直接立案偵查，但是目前大多數腐敗案件都是由紀律檢查機關首先調查，再移交給檢察機關的。檢察院也可以直接立案偵查，但在所有案件中佔的比重較小。與紀委相比，檢察機關工作人員中具有法律專業背景的比例更高，專業性也相對更強。?

中國共產黨紀律檢查機關和檢察院反貪局之間有一定的競爭，但更主要的是合作。1988年，中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院決定在中國共產黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關之間建立聯系制度和案件移送制度。1993年，中共中央紀委、最高人民檢察院、監察部發布了《關於紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》，對相互之間的工作協作做了更為具體和明確的規定，並正式建立了中央紀委、最高人民檢察院、監察部三個機構的聯席例會制度。此外，1989年，中共中央紀律檢查委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部共同發布了《關於紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件材料的通知》。同年，監察部還與公安部共同發布了《關於監察機關在查辦案件中公安機關予以協助配合的問題的通知》。?

擁有多個執行機構的反腐敗體系的優點是能夠形成一定的競爭機制，促進對腐敗行為的查處，但是缺點也很明顯，就是責任往往不太明確。這在保護舉報人方面表現得十分突出。從香港等反腐敗成效比較突出的國家和地區的經驗來看，舉報，特別是具名舉報已經成為發現腐敗線索的重要渠道。然而在我國大陸地區，通過舉報被發現的比例並不高。並且隨著腐敗官員級別增高，通過舉報被揭露的案件比例會降低(過勇，2007)。此外，具名舉報佔全部舉報的比重更低。以河北省為例，全省紀檢監察系統每年受理信訪舉報在6萬件左右，與全省總人口的比重為1?，即每年每1000個人中隻有1人左右會信訪或舉報。在這6萬件左右信訪舉報中，隻有不到25%是具名舉報(孫曉靜，2006)。而香港的這兩個數字分別為0.5?和73%。考慮到內地和香港腐敗水平的差異，內地的舉報數量，特別是具名舉報率顯然都較低。實際上，不僅是紀檢監察機關和檢察機關，還有許多機構，包括人大、政協、審計機關等都有接收舉報的職能。具名舉報率低的一個重要原因是對於舉報信息的處理不封閉、不專業，不僅無法及時形成反饋，反而舉報信息很有可能被移送到舉報對象手中，從而容易產生打擊報復舉報人等現象。?

由於沒有法定授權，紀律檢查機關的調查手段會受到一定限制，主要表現為沒有搜查的權力。於是，“雙規”成為紀律檢查機關常用的調查和審理手段。這在國內外受到一定的爭議。由於紀律檢查機關的監督屬於執政黨內部的監督，其掌握大多數案件首辦權的現象也引起了外界關於這種監督是否有效的懷疑。根據中共中央組織部張陽升的研究，因腐敗而受到黨紀政紀處分的黨政干部中，受到刑事處罰的比例十分低。他提供的數據表明，在1993-1998年期間全國受黨紀政紀處分的黨員干部累計達到2.89萬人，其中平均每100名受黨紀政紀處分的干部隻有42.7人被檢查機關立案偵查，隻有6.6人被判刑(見表4)。受黨紀政紀處分的省部級干部被判刑的比例為10.3%，地廳級比例為9.1%，縣處級比例為6.4%。相比之下香港腐敗案件的判罪率是78.4%，是大陸的接近10倍。這些都要求對紀委在中國國家廉政體系中的角色進行重新定位。

(過勇)