保障人民平等參與 促進社會“三個公平”

吉林大學行政學院黨委副書記、教授許玉鎮 

黨的十八大報告指出：“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保証人民平等參與、平等發展權利。”這“三個公平”，切實描繪出社會公平正義的藍圖，而實現這一藍圖的途徑之一就是保証人民平等參與。這是因為當代中國正經歷著“成長的煩惱”：社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化。利益主體的多元化是我國社會結構中發生的最為重大的變革，它所反映的政治基礎將長久地影響未來社會發展的走向。社會的多元化發展所培育多元利益主體的共存和互動要求各方都有平等的利益訴求表達機制、平等參與公共規則的制定。近些年，在城市規劃、征地補償、房屋拆遷、大型工程選址、移民安置、環境保護等領域中出現了一系列公眾強烈要求參與現象。世界范圍內，代議制民主的危機、參與式民主理論的興起為公民參與提供了雄厚的理論基礎。傳統的代議制民主強調通過利益聚合機制實現公民的參與權，強調公民平等的投票權和政府決定的最終結果。而參與式民主則強調擴大普通公民的參與集體決策的過程，在這種體制中，每個公民都應平等參與公共政策的制定過程，自由的表達意見，願意傾聽並考慮不同的觀點，在理性的討論和協商中作出具有集體約束力的決策。當前我認為保障公民平等有序的參與權應首先考慮以下兩點：

第一、在強調對公民參與權的政治保障的同時，更要加強對公民參與權的法律保障。事實上，我們黨和中央政府對於公民參與的積極意義已經有了清晰的認識，並從政治上給予了高度認可。黨的十六大明確提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。”黨的十七大又進一步提出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”但是這種政治上的高度認可並沒有帶來實踐中的高度執行，這是因為公民參與還需要強制性的法律保障，隻有政治保障與法律保障相互配合，才能從制度上保障公民參與持續穩定的漸進發展。公民參與的政治保障和法律保障兩者側重點有所不同：其一，公民參與的政治保障是以國家利益為核心，通過保障國家利益而保障公民個人利益﹔法律保障是以個人利益為核心，通過保障公民個人利益而保障國家利益﹔其二，公眾參與的政治保障主要以國家義務的形式加以規定，法律保障主要是以公民權利的形式加以規定﹔其三，政治保障公民參與是一種積極主動的事前保障，但具有模糊性、變動性，缺乏可操作的強制性﹔法律保障公眾參與政府治理具有法律的確定性、穩定性，直接的強制性，並要求具備相關的配套制度保障和事后救濟措施﹔其四，公民參與的政治保障靈活性強，較少程序上的限制﹔法律保障是程序優先於實體的保障，主要是從精致的程序設計力求達到實體正義。可見，公民參與不僅需要政治保障，更需要法律保障，隻有兩者相互配合，才能切實保障公民的平等參與權。

第二、完善公民參與的代表機制，避免法定公民參與的形式化。受成本和效率的限制，公民參與還主要是推舉代表進行，目前中國的公民參與主要存在以下三個層面：第一是立法決策層面﹔第二是政府治理層面﹔第三是基層自治層面。在這些領域，法律都不同程度對公民參與進行了強制性規定，但這些規定在實踐中很多都流於形式，最主要的問題是代表不能真正代表利益相關者的利益，代表缺乏代表性。完善公民參與的代表機制，權力部門要放下遴選權，不能開門決策，閉門遴選，要讓真正的利益相關方包括弱勢群體有正當的利益表達途徑，代表自身也要提高代表能力，履行好代表職能。