五、進一步推進我國事業單位養老保險制度改革的政策建議

根據前述分析，並適當借鑒國外經驗，現就我國下一步事業單位養老保險的改革思路，提出下述政策建議：

（一）事業單位養老保險制度應與行政機關養老保險制度統一並同步改革

我國社會保險制度改革“碎片化”現象嚴重，就養老保險制度改革而言也是如此，按企業、事業、機關、農村、城鎮居民分別建立養老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養老保險制度不統一、不規范，也帶來待遇差距的擴大和管理成本過高，形成制度內的不公平。如果行政事業單位養老保險制度分開改革，不僅制度不公平，而且實踐証明改革難以推動。五省事業單位養老保險制度改革試點進展緩慢就是証明。美、英、德、日等國政府雇員養老保險制度表明，政府雇員包括機關與所屬事業單位人員養老保險制度是統一的，並沒有分設。因此，我國事業單位養老保險制度改革不能單獨展開，而應與行政機關養老保險制度改革統一進行。通過建立統一的行政事業養老管理體制，可以節省管理成本﹔統一繳費辦法和發放辦法，有利於消除因制度分設帶來的繳費和待遇懸殊問題﹔統一行政事業單位養老保險制度，還有利於提高養老保險基金的統籌調劑能力，提高養老保險制度的抗風險能力，為建立城鎮統一的社會保險制度奠定堅實基礎。

（二）按照“基本養老保險加職業年金”方式完善現行試點的事業單位養老保險制度

現行《事業單位工作人員養老保險改革試點方案》規定，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費，單位一般按職工工資總額的20%繳費，個人按不超過工資總額的8%繳費，單位繳費進入社會統籌基金，個人繳費進入個人賬戶基金﹔個人繳費滿15年，就可以領取基本養老金，基本養老金由基礎養老金與個人賬戶養老金組成，退休時的基礎養老金月標准以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1％。適當考慮工資增長和物價上漲對基本養老金發放的影響。

按照上述辦法，事業單位退休職工基礎養老金隻能按當地在崗職工平均工資的15%發放，比現行企業職工基礎養老金發放比例20%還要低，而作為補充養老保險的職業年金如何建立和發放沒有作具體規定，結果將是事業單位退休職工養老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業職工退休養老金待遇低，這樣是當前事業單位養老保險制度改革難以推進的一個重要原因。因此，要對現行事業單位養老保險制度試點辦法做適當調整和改革。一是調整事業單位退休職工基礎養老金發放辦法，適當提高基礎養老金發放比例，繳費滿15年的以不低於當地在崗職工月均工資的20%為宜。二是要同時出台事業單位職工職業年金辦法。按照國外的經驗，職業年金採取單位或個人強制繳費形式，可以由單位和個人共同繳費，也可以隻由單位繳費，繳費率不超過8%為宜，採取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，並監管基金的投資運營。三是中央部門事業單位在人保部設立中央事業單位養老金統籌管理機構，或挂靠養老保險基金管理司，由其制定事業單位養老保險基金管理政策。四是發放特別定向國債，做好事業單位基本養老保險基金的投資運營工作，確保基金的安全和增值。

（三）事業單位養老保險制度改革成功的關鍵就是切實做好“中人”基本養老金和職業年金債務彌補方案

按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業單位養老保險制度改革前退休的老人按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統一安排，新人則完全新辦法執行，剩下處於老人與新人之間的“中人”，新養老保險制度推行前有若干年沒有繳費，使“中人”養老保險社會統籌基金和個人賬戶基金形成缺口，產生基本養老金和職業養老金隱性債務，必須由國家統一制定養老金債務彌補方案進行彌補。這筆隱性債務規模取決於“中人”在繳費人數中所佔比重大小，“中人”佔比較大意味著隱性債務越大，隨著老齡化率提高，“中人”佔比會越來越高，如果不及時彌補養老保險隱性債務，勢必影響養老金的支付，導致養老保險收支的不可持續。建議通過出售部分國有資產和增加財政對養老保險基金的投入，建立“中人”債務清償基金，彌補養老保險隱性債務。此外，為了確保“中人”退休待遇不降低，可以採取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發放養老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個人賬戶余額一定比例發放養老金﹔新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個人賬戶余額的一定比例發放﹔15年以下的，按個人退休前月工資的60%和當地在崗職工月平均工資的20%總和除以2，加上個人賬戶余額的一定比例，發放養老金。隻有這樣，才能確保事業單位養老保險制度改革的順利進行和可持續發展。

（四）對事業單位養老保險制度改革帶來的財政負擔要有清醒認識

公益服務類事業單位經費供應主要由政府財政承擔，事業單位養老保險改革也將主要由財政承擔，基本養老保險基金中的社會統籌部分由各級財政預算安排，職業年金中單位繳費部分也要從財政預算中安排，老職工的退休金需財政從經費預算中安排，“中人”養老金隱性債務需部分由財政預算安排。從中央財政與地方財政的關系看，中央財政承擔中央事業單位養老保險基金應由財政承擔的部分，地方財政要承擔本級政府事業單位養老保險基金應由財政承擔的部分，同時對中西部地區財政比較困難的省份中央財政承擔部分養老保險基金的轉移支付，無論是實行“省級統籌”還是“全國統籌”都是如此。因此，盡管在事業單位改革之后事業單位范圍和人數會有較大壓縮，但事業單位養老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時期會是增加的。