（五）典型國家政府雇員養老保險制度的模式及對我國的啟示

各國在社會經濟、文化傳統、政治體制等諸多方面的差異，形成了各國不同的社會保障制度，也形成了不同的政府雇員養老保險制度。通過以上關於美國、日本、英國、德國在內的四個典型國家的分析，我們對國外現行政府雇員養老保險制度作一簡要的歸納，並提出對中國的借鑒與啟示。

1.政府雇員養老保險制度的兩種模式

理論上，一國的政府雇員養老保險制度可以有三種模式，即統一型、獨立型和補充差異型。統一型是指國家在養老事務上，並不將政府雇員與其他從業人員加以區分，而是實行政府雇員養老保險制度與社會中其他群體的養老保險制度的完全融合，即統一法律、統一繳費、統一待遇以及統一管理。獨立型是與統一型完全相反的一種模式，是指國家在養老事務上，將政府雇員與其他從業人員區分開來，對政府雇員實行與社會其他群體完全不同的養老保險制度，即獨立法律、獨立繳費、獨立待遇以及獨立管理。補充差異型則是介於統一型和獨立型之間的一種模式，這種模式主要具有兩個方面的特征：第一個特征是國家將全體從業人員納入一個統一的養老保險制度，即國家的公共養老保險制度（或者是國家基本養老保險計劃），在法律法規、繳費稅（率）、領取資格、待遇水平以及管理模式上，由國家進行統一的規劃和制度安排﹔第二個特征是國家通過職業年金計劃來反映和保障政府雇員職業的特殊性和優越性，因此，政府雇員的職業年金計劃既是國家基本養老保險計劃的必要補充（屬於政府雇員這一特殊社會群體養老保險體系的“第二支柱”），也體現了政府雇員與社會其他群體在養老保險制度上的差異性。

根據目前可獲得的關於外國養老保險的文獻，我們尚未看到統一型政府雇員養老保險制度的情況。通過對四個典型國家的案例考查，我們發現德國實行的是獨立型政府雇員養老保險制度，而美國、日本、英國則屬於補充差異型政府雇員養老保險制度。

2.獨立型政府雇員養老保險制度——德國

德國政府雇員養老保險制度的基本要素，包括融資模式、待遇標准和管理模式等等，都體現了明顯的國家保障的特點，國家是政府雇員養老保險制度的立法者、籌資者和管理者。

第一，在法律制度上，德國政府雇員養老保險計劃的法律依據與非政府雇員養老保險計劃（包括職員和工人）不同，前者是《聯邦官員供養法》），后者是《職員工人保險法》。因此，德國政府雇員的養老保險制度具有獨立的法律法規依據、獨立的待遇給付條件、獨立的待遇給付標准以及獨立的管理模式。

第二，在籌資模式上，德國實行現收現付制，不進行基金積累，而是通過國家財政進行年度預算安排籌資，特別是，德國政府雇員本人無須承擔繳費責任，在到達退休年齡后可以按規定領取養老金，養老保險計劃所需資金全部由國家稅收負擔。這種融資模式雖然給財政帶來較大壓力，但管理便利，也不存在基金保值增值的問題。

第三，在管理模式上，德國政府雇員養老事務的管理由政府獨立的部門負責，與其他群體的養老計劃分開管理。

第四，在養老待遇上，德國政府雇員的養老金待遇十分優越，尤其是高於其他社會從業人員的養老金待遇。德國十分重視政府雇員對於國家公共服務事業的忠誠，通過獨立的養老保險制度為政府雇員提供更加優厚的養老待遇，不僅有助於維護政府雇員這一社會階層的職業穩定性，而且有助於增強政府雇員的服務意識與職業精神。

3.補充差異型政府雇員養老保險制度——美國、日本、英國

美國、日本、英國實行的是補充差異型政府雇員養老保險制度，是介於統一型和獨立型之間的一種養老保險模式。這一模式具有以下兩個主要特征：

（1）統一的國家基本養老保險計劃

美國、日本和英國都將全體從業人員納入一個統一的養老保險制度，即國家的公共養老保險制度（或者是國家基本養老保險計劃），在這一制度之下，政府雇員履行與其他從業人員相同的繳費義務，並享受相似的待遇水平。國家基本養老保險計劃的相關法律法規的制定，以及制度的主要要素，包括繳費稅（率）、領取資格、待遇水平以及管理模式等等，由國家進行統一設計和規劃。

（2）差別的政府雇員職業年金計劃

美國、日本和英國都通過職業年金計劃來反映和保障政府雇員職業的特殊性和優越性，因此，政府雇員的職業年金計劃既是國家基本養老保險計劃的必要補充（屬於政府雇員這一特殊社會群體養老保險體系的“第二支柱”），也體現了政府雇員與社會其他群體在養老保險制度上的差異性。例如，美國有聯邦雇員基本養老保險計劃和聯邦節儉儲蓄計劃，日本有政府雇員共濟年金計劃和政府雇員退休津貼計劃，英國有分行業的政府雇員職業年金計劃。

在籌資模式上，各國的職業年金計劃都實行雇主、雇員聯合繳費機制，有的國家（如英國）還根據不同行業的特點確定繳費率，並隨時調整以保証行業的年金計劃的財務平衡和年金制度的可持續運轉。

在管理模式上，各國的職業年金計劃與社會基本養老保險計劃都實行分開管理。例如，美國公務員和其他社會群體的社會基本養老保險部分由聯邦社會保障署統一管理，而政府雇員的職業年金計劃（包括聯邦雇員基本養老保險計劃和聯邦節儉儲蓄計劃）則由人力資源部門負責管理。英國政府雇員和其他社會群體的國家基本養老保險部分由國家就業與養老部統一管理，但政府雇員的職業年金則由財政部門負責管理。

在養老金待遇上，政府雇員養老保險的整體待遇水平（第一支柱的社會基本養老保險+第二支柱的職業年金）要高於其他社會從業人員。例如，有資料顯示，發達國家政府雇員養老金的工資替代率在67%—84%之間，而其他社會從業人員退休金的工資替代率則在30%—60%之間。在美、日、英、德、法五國中，政府雇員養老金的工資替代率最高是日本，為84%，英國最低，為67%，德國和法國的替代率為75%，美國的替代率為80%左右。

4.對我國的啟示

（1）事業單位人員屬於政府雇員的范疇。國外對政府雇員的范圍有明確的界定，而且其范圍很寬，不僅包括政府官員，而且包括公共事業單位和政府經營的企業單位人員。

（2）國家對所有的政府雇員基本養老保險制度實行全國統一法規、統一制度和統一管理。國外將包括政府雇員在內的全體從業人員納入統一的國家基本養老保險制度，即公共養老保險制度。在這一制度之下，政府雇員履行與其他從業人員相同的繳費義務，並享受相似的待遇水平。國家基本養老保險計劃的相關法律法規的制定，以及制度的主要要素，包括繳費稅（率）、領取資格、待遇水平以及管理模式等等，由國家進行統一設計和規劃。

（3）政府雇員的養老保險體系主要包括兩個部分，一是國家基本養老保險制度，二是政府雇員的職業年金制度。基本養老保險制度由國家統一法規、統一制度和統一管理。政府雇員的職業年金制度既是國家基本養老保險制度的必要補充，也體現了政府雇員與社會其他群體在養老保險制度上的差異。職業年金制度實行雇主與雇員的聯合籌資機制（有的國家根據不同行業的特點確定繳費率，並隨時調整以保証行業的年金計劃的財務平衡和年金制度的可持續運轉）、具有獨立的管理體系和管理辦法、以及享受更高的待遇標准（政府雇員養老保險的整體待遇水平高於其他社會從業人員）。

（4）法律是制度的保障。國外政府雇員的養老保險制度都建立在有法可依的基礎之上，都有獨立的法律法規加以支撐。