四、國外政府雇員養老保險制度改革的做法與經驗借鑒

為了明晰我國事業單位養老保險改革思路，並加快其改革步伐，了解國外特別是市場化國家的相關情況和經驗，是非常必要的，也是十分有意義的。由於管理體制不同，國外一般沒有事業單位之稱謂，但國外也具有相關的公共公益事務，如學校、醫院等，其就業人員統一包含在政府雇員范圍之內。因此，本部分選擇若干國家，就其政府雇員養老保險制度作些介紹。

（一）美國政府雇員養老保險制度

1.美國政府雇員的范圍

美國的政府雇員從廣義上說包括除軍人之外的所有政府雇員，既包括選舉和政治任命產生的高級政務官，也包括政府部門的文職人員，還包括公共事業單位和政府經營的企業單位人員。

表1 美國聯邦政府雇員人數 1962—2010

年份 行政部門公務員 (千人) 軍隊 (千人) 立法與司法人員(千人) 聯邦雇員總數(千人)

1962 2,485 2,840 30 5,354

1963 2,498 2,732 30 5,260

1964 2,470 2,719 31 5,220

1965 2,496 2,687 32 5,215

1966 2,726 3,129 33 5,888

1967 2,968 3,413 34 6,416

1968 3,020 3,584 35 6,639

1969 3,040 3,499 36 6,575

1970 2,944 3,104 38 6,085

1971 2,883 2,752 40 5,675

1972 2,823 2,360 42 5,225

1973 2,781 2,289 44 5,113

1974 2,847 2,198 46 5,091

1975 2,848 2,164 49 5,061

1976 2,833 2,119 50 5,002

1977 2,840 2,112 53 5,005

1978 2,875 2,099 55 5,028

1979 2,823 2,063 53 4,939

1980 2,821 2,090 55 4,965

1981 2,806 2,122 54 4,982

1982 2,770 2,147 55 4,972

1983 2,820 2,163 56 5,039

1984 2,854 2,178 56 5,088

1985 3,008 2,190 58 5,256

1986 2,966 2,206 55 5,228

1987 3,030 2,213 58 5,301

1988 3,054 2,176 59 5,289

1989 3,064 2,168 60 5,292

1990 3,067 2,106 61 5,234

1991 3,048 2,040 64 5,152

1992 3,017 1,848 66 4,931

1993 2,947 1,744 66 4,758

1994 2,908 1,648 63 4,620

1995 2,858 1,555 62 4,475

1996 2,786 1,507 61 4,354

1997 2,725 1,439 62 4,226

1998 2,727 1,407 62 4,196

1999 2,687 1,386 63 4,135

2000 2,639 1,426 63 4,129

2001 2,640 1,428 64 4,132

2002 2,630 1,456 66 4,152

2003 2,666 1,478 65 4,210

2004 2,650 1,473 64 4,187

2005 2,636 1,436 65 4,138

2006 2,637 1,432 63 4,133

2007 2,636 1,427 63 4,127

2008 2,692 1,450 64 4,206

2009 2,774 1,591 66 4,430

2010 2,776 1,602 64 4,443

數據來源：美國聯邦人事管理局 （www.opm.gov），軍隊公務員數據來自國防部。

附注：數據來源於113個分支機構的按月匯總數據，覆蓋了每年底聯邦全部機構的雇員，包括全日制、臨時工和兼職工以及間歇雇用的員工（intermittent employees）。不包括1963年公共加速工程計劃雇用的7,411 名雇員和1964年雇用的406名的雇員 。從1969年1月1日起42000名軍隊技術人員開始計入，這包含在1969年的聯邦政府雇用人數。包括每十年一次的人口普查的臨時雇員。

2.美國政府雇員養老保險體系

美國聯邦政府為政府雇員提供的養老保險計劃很多，其中最重要的兩項就是於1920年為特定的聯邦雇員建立的公務員退休金計劃（Civil Service Retirement System，CSRS）以及其后建立的聯邦雇員退休金計劃（Federal Employees Retirement System，FERS）。退休金計劃的參加者必須是1983年以前參加工作的聯邦政府雇員，而聯邦雇員退休金計劃的參加者則主要是1984年之后參加工作的聯邦政府雇員。

（1）聯邦公務員退休金計劃 （CSRS）

①籌資與退休年齡

聯邦公務員退休金計劃(CSRS)是一種待遇確定型（DB, defined benefit）的養老計劃，聯邦政府根據雇員的工作年限和工資水平發放給退休者應得的養老金。其資金來源於政府和雇員繳納的工薪稅（payroll tax），總稅率為14%，由聯邦政府和雇員分別承擔7%，雇員繳費從工資中直接扣除，不足支付待遇的部分由聯邦政府財政負擔。聯邦公務員退休金計劃將參與該計劃的政府雇員分為五類，分別支付不同的退休金。該制度並沒有強制性的固定退休年齡規定，隻要滿足一定的年齡和工作年限即可獲取養老金。更具體的說，公務員退休金全額發放的條件是年齡滿55周歲並且工齡滿30年﹔年齡滿60周歲且工齡滿20年﹔年齡滿62周歲並且工齡至少滿5年。另外，對於提前退休、傷殘退休或者延遲退休的公務員，政府也有相應的退休規定。具體見下表：

表2 美國聯邦公務員退休金計劃的退休年齡

退休類型 最低年齡（歲） 最低服務年限（年） 特定要求

延遲退休 62 5 在退休兩年內繳費滿1年

提前退休 任何年齡 25 因機構精簡等原因

50 20

殘疾退休 任何年齡 5 不能從事與原工作和收入水平相當的工資

非連續工作的退休 任何年齡 25 非自願離職

50 20

數據來源：美國聯邦人事管理局 （www.opm.gov）

②待遇

基本的養老金收入主要基於工齡長度和“最高三年”的平均工資（“high-3” average pay）。最高三年的平均工資是指在任意一個連續三年的服務期內，平均數最高的工資水平。這三年通常是你服務期的最后三年。當然也可能是早些的年份。基本工資是指在所在職位的基本薪水。這包括退休金抵扣后的基本收入增加值，比如轉換率（shift rates）,但是並不包括加班工資和獎金等等。

表3 CSRS養老金計算公式表格

CSRS 養老金計算公式

服務年限 獲得的養老金

工作的最初5年 3年連續最高的平均工資的1.5%

第二個5年服務期 每年加上最高3年平均工資的1.75%

超過十年以上的工齡 每年加上最高工資的最高三年平均工資的2%

數據來源：美國聯邦人事管理局 （www.opm.gov）

一般而言，從聯邦公務員退休金計劃所獲得的最高收入不得超過最高三年工資平均值的80%。（即最大值原則“the maximum principle”），但由於雇員在退休時將會因未使用法定的病假而獲得獎勵，所以退休的雇員事實上最終得到的養老金最高可能超過80%. 這個限制一般隻影響那些退休時工作年限超過41年的人。

在雇員退休之后，其養老金收入會定期的隨著生活成本的調整而調整，退休待遇的調整主要是根據物價指數（CPI）同步進行，物價上漲多少比例，退休金上漲同樣的比例。

表4 對執法人員、消防員和核原料運輸員的特殊計算方式

CSRS 退休金計算公式

服務年限 獲得的待遇

頭 20 年 每年獲得“最高3年收入平均值”的2.5%

超過20年的服務期 再加上

每年獲得“最高3年收入平均值”的2%

如果雇員在工作期間因公致殘，則其傷殘養老金至少等於以下計算方法之一：

按照致殘前最高三年平均工資的40%計算﹔

按照正常退休的辦法計算，但是對其致殘時到60歲的這段時間計算為工齡﹔

另外，如果雇員未到退休年齡死亡，隻要其工齡滿18個月，其配偶和子女可以享受一定的撫恤金。配偶在雇員死亡后每月可以領取退休金的55%或者按退休前最高三年平均工資的22%。

表 5 2000-2010財政年度美國聯邦政府公務員退休人員數

季度 退休類型 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

第一季度 合計 11,680 9,064 7,332 8,807 8,822 13,789 10,945 10,029 11,027 8,754 9,430

強制退休 87 95 96 89 124 129 159 145 148 149 164

傷殘退休 991 1,157 1,143 1,293 1,226 1,324 1,137 1,127 1,087 1,054 872

自願退休 9,237 6,466 5,328 6,132 6,653 10,921 7,832 7,971 8,905 7,181 8,066

提前退休 1,365 1,346 765 1,293 819 1,415 1,817 786 887 370 328

第二季度 合計 9,543 12,119 13,114 16,592 16,672 16,065 20,048 22,251 20,922 15,079 16,689

強制退休 52 53 65 52 114 102 116 135 118 131 149

傷殘退休 1,179 1,349 1,177 1,185 1,260 1,169 1,221 1,199 1,193 985 1,009

自願退休 6,738 9,249 10,678 13,101 13,967 12,936 17,014 19,093 18,377 13,417 15,107

提前退休 1,574 1,468 1,194 2,254 1,331 1,858 1,697 1,824 1,234 546 424

第三季度 合計 10,153 10,284 10,125 11,736 13,708 14,245 13,149 12,802 12,052 9,182 10,997

強制退休 77 86 73 86 112 139 103 136 113 129 181

傷殘退休 1,160 1,405 1,203 1,160 1,319 1,400 1,131 1,194 1,138 1,099 936

自願退休 7,053 7,038 7,345 8,363 10,152 10,735 10,435 10,525 9,946 7,563 9,496

提前退休 1,863 1,755 1,504 2,127 2,125 1,971 1,480 947 855 391 384

第四季度 合計 12,359 9,688 11,128 13,099 14,431 15,466 13,581 14,531 12,404 10,634 13,080

強制退休 132 132 97 135 146 174 118 141 130 171 256

傷殘退休 1,337 1,196 1,171 1,338 1,264 1,375 1,245 1,219 1,152 1,045 844

自願退休 7,178 6,360 7,190 8,816 9,891 10,890 9,907 11,286 9,822 8,854 11,026

提前退休 3,712 2,000 2,670 2,810 3,130 3,027 2,311 1,885 1,300 564 954

財政年度合計 43,735 41,155 41,699 50,234 53,633 59,565 57,723 59,613 56,405 43,649 50,196

數據來源：美國聯邦人事管理局 （www.opm.gov）

③管理

聯邦公務員退休計劃的管理機構主要是聯邦政府的人事管理局，聯邦政府各機構各部門給予協助和支持。各聯邦機構負責向其雇員發布養老金計劃的有關信息，負責將雇主和雇員的繳費匯入公務員養老金賬戶，並代退休雇員提出養老金支出請求。聯邦人事管理局負責確定養老金水平，並且每年根據消費水平指數對養老金進行調整。同時，由聯邦人事管理局任命一個由三人組成的精算委員會，負責確定具體的精算方法，確定估算正常成本和隱性債務的必要確定條件。公務員養老金賬戶基金由聯邦財政部負責管理，基金的投資由聯邦証券負責，大部分基金投資於政府專門為退休金發放的特別債券，這種債券不能進行市場流通。

（2）聯邦雇員退休金計劃（FERS）

1983年，美國聯邦政府將社會保障制度的范圍進一步擴大到政府雇員。聯邦政府雇員退休金計劃建立於1987年，主要針對1984年以來參加工作的聯邦政府雇員，而之前參加工作的公務員可以自由選擇參加新制度或者舊制度。聯邦政府雇員退休金計劃由三部分組成：社會基本養老保險計劃、聯邦雇員基本養老保險計劃、聯邦節儉儲蓄計劃（TSP）。

①社會基本養老保險計劃

——籌資

聯邦政府雇員養老金計劃的社會基本養老保險部分以稅收（工薪稅 payroll tax）的形式籌集所需資金，聯邦政府和雇員每年分別向該計劃繳納雇員工資的7.6%，不足的部分由政府財政負擔。2008年雇員的最高繳費工資（基數）額度為102000美元，超過這一數額以上的部分不作為繳費基數。繳費比例是隨著經濟發展水平的提高而提高的，在2000年之前雇主和雇員分別繳納6.2%。

——待遇

表6 完全退休以及62歲退休時獲得的待遇（Full Retirement and Age 62 Benefit By Year Of Birth）

出生年份 退休年齡 在62歲與完全退休年齡之間相差幾個月

62歲

1000美元退休金減少為 退休金減少 配偶獲得500美元減少為 配偶獲得額減少

1937 或更早 65歲 36 $800 20.00% $375 25.00%

1938

65歲零2個月 38 $791 20.83% $370 25.83%

1939

65歲零4個月 40 $783 21.67% $366 26.67%

1940

65歲零6個月 42 $775 22.50% $362 27.50%

1941

65歲零8個月 44 $766 23.33% $358 28.33%

1942

65歲零10個月 46 $758 24.17% $354 29.17%

1943-1954

66歲 48 $750 25.00% $350 30.00%

1955

66歲零2個月 50 $741 25.83% $345 30.83%

1956

66歲零4個月 52 $733 26.67% $341 31.67%

1957

66歲零6個月 54 $725 27.50% $337 32.50%

1958

66歲零8個月 56 $716 28.33% $333 33.33%

1959

66歲零10個月 58 $708 29.17% $329 34.17%

1960 and later

67歲 60 $700 30.00% $325 35.00%

資料來源：美國社會保障署（www.socialsecurity.gov）

附注：

如果生於1月1日,則應當參照前一年

如果生於某月1號，則計算出其生於前一月的收益（完全退休年齡）。如果生於1月1號（完全退休），則按前一年12月出生來計算收益

年齡必須達到62歲才能按月獲得收益

百分比為近似值。

配偶獲得的收益是工人完全退休時所獲退休金的50%. 配偶所得百分比的減少應當應用在50%的自動扣減后。百分比為近似值。

雇員在繳稅滿10年並且達到法定退休年齡，則可以領取相應數額的社會保險養老金。年滿62歲不滿65歲，可以提前退休，但需要相應減少養老金領取額，每提前一個月，養老金減少0.56%，在62歲退休則隻能領取正常退休時養老金的80%，63歲時能領取正常退休時養老金的86%，64歲能領取正常退休時養老金的93%。在達到65歲以后，也可以推遲退休，養老金相應增加，每推遲一個月，養老金增加0.25%，最多可推遲5年。養老金待遇與收入水平挂鉤，替代率實行累退原則，平均替代率為40%左右，低收入者平均為56%，高收入者平均為26%。而且，養老金待遇的支付需要一定的積分，1928年以后出生的人需要至少40分積分，而之前出生的人所需要積分隨著時間的前移而相應減少（見表6）。

——管理

作為社會基本養老金計劃的一部分，聯邦政府雇員退休金計劃的社會基本養老保險部分由聯邦政府統一組織，具體管理部門為聯邦政府的社會保障署，下設10個由社會保障署垂直領導的局及6個服務中心和一個鑒定中心。美國社會保障署在全國各地設置了1000多個分支機構，經辦社會保障的有關事項，負責社會保障繳稅記錄，待遇領取資格的審查、養老金待遇的發放等事宜。

②聯邦雇員基本養老保險計劃

與社會基本養老保險計劃不同，聯邦雇員基本養老保險計劃是為聯邦政府雇員設立的專門的養老保險計劃，是整個聯邦政府雇員養老金計劃的重要組成部分，與原來的聯邦政府公務員養老金計劃比較接近，比如同樣是待遇確定型（DB）制度，但存在一些差別比如採取完全積累的形式。

——籌資

聯邦雇員基本養老保險計劃是一項待遇確定型的完全積累制的養老計劃，資金來源由雇主和雇員的繳費組成，但主要由雇主繳納，雇員隻繳納很少比例的費用。目前的總繳費率為聯邦雇員工資總額的11.5%，其中雇員的繳費率為雇員工資額的0.8%，直接從其工資中扣除，雇主（聯邦政府各機構）的繳費率為10.7%。

——待遇

聯邦雇員基本養老保險計劃的養老金待遇水平取決於其工資水平和服務年限。其具體的計算公式為：

養老金=最高三年的平均工資*1%*繳費年限

雇員領取退休金的條件為：5年工齡，滿62歲﹔或者20年工齡，滿60歲﹔或者30年工齡的達到最低退休年齡（55-57歲），根據出生年份確定（見下表）。對工齡20年以上年滿62歲的，除按工資1%外，還獎勵10%的特別信用津貼。當雇員傷殘退休時，除了按規定享受養老金待遇外，還加發傷殘津貼，最低標准為連續最高三年平均工資的40%。雇員死亡時，其配偶和不滿18歲的子女可以享受相應的遺屬待遇，標准為雇員養老金的40%-50%。聯邦政府雇員基本養老保險制度的待遇調整，不是完全根據物價指數，而是低於物價指數。

——管理

與聯邦政府公務員養老金計劃一樣，聯邦雇員基本養老金保險計劃由聯邦政府的人事管理局負責管理，聯邦政府各部門、各機構給予協助支持。聯邦人事管理局主要負責聯邦退休制度的政策制定，建立雇員的養老金賬戶，審查雇員的待遇領取資格，確定雇員養老金的待遇水平和調整政策等等。聯邦雇員的基本養老保險制度的養老金賬戶基金由聯邦財政部負責管理，投資於政府發行的特別債券，這種債券的特別之處是不能進入市場流通。

③聯邦節儉儲蓄計劃（TSP）

聯邦節儉儲蓄計劃是與私人企業的401（K）制度相似的專門為聯邦政府雇員設立的一項養老保險制度，實行完全基金積累制，但與以上兩個計劃的不同之處在於，基金的主要來源是聯邦政府雇員的個人繳費，政府給與少量補助。

——籌資

聯邦節儉儲蓄計劃是一個由聯邦政府發起和組織、聯邦政府雇員自願選擇參加、實行完全基金積累的繳費確定型養老金計劃。聯邦政府雇員對個人賬戶進行繳費積累，政府規定的儲蓄比例不得超過工資總額的10%，在這個限度內可自由選擇儲蓄比例﹔同時，為了鼓勵雇員向節儉儲蓄計劃繳費積累，聯邦政府按規定為雇員投入一定比例的儲蓄，聯邦政府雇員建立節儉儲蓄賬戶時，政府自動繳費1%，這1%的繳費需要工作3年以后才能歸個人所有﹔在雇員本人繳費1%時，政府匹配2%﹔在個人最高積累比例達到10%時，政府匹配5.5%。雇員退休后，可以提取節儉儲蓄賬戶中積累的存款，用於提高退休后的養老金待遇水平，賬戶的提取免繳所得稅。

——待遇

聯邦節儉儲蓄計劃的個人賬戶中屬於個人繳費積累部分，完全歸個人所有﹔聯邦政府按規定給予的匹配繳費積累部分，需要達到一定的條件才能歸個人享有，即隻有工齡在3年以上的業務類雇員才有資格享有。當雇員達到相應的退休條件並且實際退休時，可以講儲蓄賬戶中的積累額一次性提取完畢，也可以分次提取，或按照年金的方式提取。雇員也可以將節儉儲蓄賬戶轉移到新的雇佣單位或金融機構，賬戶轉移不需支付任何費用。對未達到退休年齡而要求提前支取存款者，繳納10%的額外收入稅作為懲罰。在職期間，如果雇員因購買住房、教育、醫療或者經濟困難等原因，可以從儲蓄賬戶中借用個人繳費積累的部分，但賬戶中由政府匹配的部分不能借用。

——管理

聯邦節儉儲蓄計劃由聯邦退休金節儉投資委員會（FRTIB）負責管理。聯邦退休金節儉投資委員會由5名總統任命的兼職人員和1名專職的執行主管組成。聯邦各部門協助處理有關事項，比如向雇員提供有關節儉儲蓄計劃的有關信息，將雇主和雇員的繳費匯入儲蓄賬戶等。聯邦節儉儲蓄基金的投資方向主要是投資於保障投資公司、儲蓄銀行証券或其他個人保險﹔三是購買不同類型的股票。