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“治理为官不为建设法治政府”笔谈【7】

2016年01月26日10:10   来源:人民网-理论频道

原标题:“治理为官不为建设法治政府”笔谈

“为官不为”成因及治理:基于等报酬原理

武汉大学公共管理学院教授 刘重春

  等报酬原理是美国学者霍姆斯特龙和米尔格罗姆提出的,其基本涵义是,如果一个雇员在两个不同活动之间的时间和精力的分配不能被雇主所监督,结果要么是雇员花在每项活动的时间或精力的边际报酬率相等,要么是边际报酬率低的活动根本得不到任何时间和精力投入。组织的很多重要活动通常难以测量和监督,固定报酬有其优势。这一原理对于我们理解“为官不为”现象很有启示意义。

  根据等报酬原理的“为官不为”的成因。一是在新的政治环境下,明确激励行为报酬体系发生了改变。过去我国对官员侧重于GDP考核监督,其优势是指标容易量化,激励报酬体系容易设计,另外,官员还保留了不少特权,特权为官员奋力向等级阶梯上一级攀爬提供了明确激励。在新的政治环境下,对官员不仅要考核GDP,还有民生、环保等,这些非GDP指标的一个特点是难以量化,无法简单设计出激励报酬体系,加之反腐力度的加大,许多特权被取消,贿赂更是被严厉查处。这些过去为官员提供类似于市场这样的强激励报酬减少了,行政组织回归到只能提供弱激励这一常态,如果相应的约束监督机制没有建立起来,为官不为成为官员的一种边际成本较低的理性选择。二是政府机构职位设置不合理。假设有两项工作,如果两个人都只是完成每项工作的一半,激励就不能根据特定的任务做出调整。另外,测量难易程度不同的任务如果分配给不同的个人,报酬体系的设计就变得十分困难。我国自20世纪80年代初邓小平同志提出要建立严格的岗位责任制,至今并没有取得突破性的进展。责任不统一,虽然个人干多干少、干好干坏所付出的成本不一样,但报酬收益差别不大,这也是为官不为的重要原因。三是考核监督主体的多元化。这种情形越到基层行政单位越突出,从广义的政府系统自身来说,各项评比考核名目繁多;从社会的角度来看,信息网络技术让政府工作面临着公众理性和非理性的严密监督和评判。这些不同的考核监督主体都有不同的利益诉求和价值标准,并且有机会表达自己的观点,影响官员的行为。从专业标准看合理的行为可能不符合政治标准;从程序标准看合法的行为可能不符合舆论标准。这样导致基层官员工作做也不好,不做也不好,左右不讨好,不如“不为”。

  “为官不为”的治理对策。一是加强官员的约束。行政组织之存在并非因其能提供类似于市场机制那样的强激励,更多是因为只能提供弱激励,因为这种弱激励,让在市场上无利可图的行为能够出现,中外概莫如此。过去那种强激励可以看作是权宜之计。因为不能提供强激励,就要加强对官员的约束,包括纪律约束和上级的约束,让其从事其他活动受到限制甚至受到惩罚,使之不具有吸引力。二是改善职能和职位设计,对难易测量程度不同的工作、性质不同的工作进行分类归并,统一责任体系,并以此建立合理的报酬体系。这就要加大管理力度,推行精细化管理,在内部管理上下功夫。三是适当合并考核监督主体和考核评价标准。我们可以把目前的多元考核监督主体都看成是委托人,如果委托人过多,评价标准五花八门,代理人将莫所适从,工作会处在矛盾和混乱状态。适当合并委托人,减少考核监督的主体和考核评价标准,该坚持专业标准就不能迁就民意标准,该坚持程序正当标准就不能讨好舆论标准,尽可能让官员的行为处于内在统一状态。

(来源:中国行政管理)


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(责编:万鹏、谢磊)
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