“治理为官不为建设法治政府”笔谈【3】

行政不作为的治理之道

中国政法大学法治政府研究院副院长、教授 王敬波

　　从法律的角度来界定的话，所谓的“为官不为”最终会体现在行政行为的表现上，而行政行为的不作为又可以进一步界分为行政立法领域中的不作为，行政执法领域中的不作为，以及行政复议和应诉当中的不作为。

　　行政立法领域中的不作为。在立法领域当中的不作为就是该制定法规却不制定，在立法的过程中存在着遇到困难绕着走，制定遇到立法的症结时，不是去解决这些问题，而是从本部门的利益角度来进行立法，所以在制度当中、立法当中本身存在这种不作为现象。在立法当中的这种不作为有三种方法来改进。一是立法体制的变革。现在这种部门立法体制，事实上就给部门不作为留有了很多的空间，包括减少本部门的职责，逃避本部门的责任，固化本部门的权力，因为这种部门立法的体制所充分反映的就是部门的利益，而这个部门利益不打破，不作为的现象就会在体制上得到固化，进而难以进行追究。所以打破这种部门立法的体制，更多的发挥人大和第三方在立法当中的作用，是减少部门利益的一个重要举措。二是要加大立法的评估，立法后评估。立法制定出来以后到底有没有效果?我们相当多的法律制定出来以后，很多条款是沉睡百年，从来就没有用过，对于这种所谓的“僵尸性”的立法，实际上是一种资源的浪费，所以这种立法活动应该经过后评估来进行纠正。对于这种立法中的不作为，也要进行必要的问责。三是要加大第三方的认证或者说是评估的力度。大部分的绩效考核或行政问责，自上而下的比较多，事实上真正有发言权的是社会公众，是第三方。恰恰是这一方的失声，没有机会和表现在这个领域当中，所以，这种自说自话、自上而下的考评实质上是官和官之间的考评，其内生弊端使现行考评机制很难发挥作用。

　　行政执法领域中的不作为。首先是执法保障不健全。现在社会法治意识有强化的一面，也有比较淡漠的一面，执法越多、执法量越大的机关面临的暴力抗法现象越严重，比如说城管部门、公安部门，他们都是走在执法的前线，是第一时间要和公众打交道，但是恰恰对于这些执法量比较大、执法风险比较高的部门，我们没有非常好的执法保障机制。遇到老百姓的暴力抗法问题，我们的很多行政机关把它当做普通的民事争议来解决，很少纳入到妨碍公务的角度进行考量，而在相当程度上还会偏袒这些暴力抗法的公民，甚至在媒体舆论当中也会起到推波助澜的作用。这种执法保障的不健全就让执法人员难以敢为。遇到问题的时候，没有相应的保障机制，个人的人身安全还要面临着这样的风险，对于执法者来说，是很难真正的去勇于执法、勇于担当。其次是执法衔接机制不畅通，各个部门之间的合作共治机制很难理顺，没有这种执法衔接机制，信息也不共享，所以就必然造成各部门相互推诿;没有行政机关和行政机关的衔接机制，也没有行政处理和刑事处理之间的衔接机制，所以部门之间首先想到的是推诿，互相推诿，这也是由于执法衔接机制不畅通造成的。再次是执法人员的能力不适应依法行政的要求。由于资源的配置问题，一线的执法人员普遍年纪比较大，这些一线执法人员无论是在能力和素质上都很难适应社会公众的需要，但是由于我们的出口不畅，很多这种没有能力执法的人还停留在一线执法，新生的力量很难吸收和纳入我们的执法队伍，实际上就造成了脱节的现象。面对被执法的对象，我们执法人员在法理上讲不过，在体力上打不过，说理上辩不过，这就跟出口不畅是紧密联系的。因此，提高执法人员的素质，尤其是要提高执法人员的流转机制，让一线的执法人员保持相当的能力，包括他的执行能力、他的体力，包括个人应对能力实际上都是需要进一步去研究的。此外，执法人员的激励机制实际也是与执法任务不匹配的，所有体制内的激励机制基本上都是按照行政级别来配置的。但实际上，这种按行政级别来进行配置的体制是与行政任务不匹配的，做得多的人，得到的激励是少的，做得少的人，得到的激励却是多的。

　　另外的问题是执法监督机制不健全。执法监督既包括行政系统的监督，也包括社会公众的监督，以及来自法院和检察院的监督。现在应该进一步打造统一的执法监督平台，通过信息化的手段实现个案的监督，这种监督方式可以起到比较好的治理作用。同时，检察院可通过公益诉讼的形式对一些不作为、乱作为进行监督，这也是一种比较好的监督机制。这样可以更进一步促进行政人员和公务机关去履行责任。同时，绩效考核和行政问责必须走向法治化。

　　行政复议和应诉中的不作为。行政复议和应诉上，也就是在纠纷解决当中的不作为表现在行政复议当中，就是行政复议机关选择不去纠正违法行为。本来是错的也不纠正，这也是一种不作为，这种不作为的原因很简单就是不愿意当行政诉讼的被告。这样一个非常简单的行为就使得行政复议没有真正起到解决纠正错误行政行为的作用，行政复议机关成了维持会。所以在新修改的《行政诉讼法》当中，行政复议机关要当双被告，这实际上是非常违背理性的一种选择，但也是不得已的一种选择。同时，应该建立行政机关负责人出庭应诉，并纳入绩效考核的机制。行政机关如何去回应司法建议应该是绩效考核的一部分，通过对行政复议和行政应诉机制的加强可以进一步解决行政机关面对老百姓的投诉和诉讼当中的不出庭、不应诉、不答辩的“三不”问题。通过行政争议法治化的解决可以在更大程度上促进政府依法行政的能力提升。