财政体制:要不要坚守“分税制”

 从1994年起我国的财政体制一直以“分税制”冠名，这表明财税体制是以“分税制”作为改革方向或建设目标的。

 “分税制”所对应的是“分钱制”，是将“分钱制”作为其对应面来设计的。与我们曾经经历过的以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制财政体制”安排有所不同，本来意义上的“分税制财政体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义：“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责（事权）范围，在此基础上划分各级财政支出责任；“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源；“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理，一级政府一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

 对照“分税制”的上述含义，不难发现，在过去20年中，经过一系列的适应性调整，财政体制格局已出现了偏离“分税制”、重归“分钱制”的迹象。

 比如，“分税制”的灵魂或设计原则，在于“财权与事权相匹配”。然而，在“财权”和“事权”始终未能清晰界定的背景下，一些调整变化发生了：先是“财权”的“权”字被改为“力”字，从而修正为“财力与事权相匹配”。由于财力和事权分别处于“钱”和“权”两个不同的层面，现实中的操作很难规范化。后来，又在预算法的修订中以“支出责任”替代“事权”，从而，名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。问题在于，“财力”指的是“钱”，“支出责任”指的也是“钱”，由两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配，虽说是迫于现实条件的一种不得已选择，但终归是从分税制财政体制基点的倒退之举。

 还如，将现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，本是分税制财政体制的一个重要基石。基于当时的特殊背景，1994年财税改革的主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设上，在此之后的调整并未适时实现主要注意力向地方税建设的转移。一方面，2002年的所得税分享改革，进一步增添了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重；另一方面，始自2012年上海试点、眼下已向全国扩围且要在“十二五”落幕之时全面完成的“营改增”，又将属于地方唯一主体税种的营业税纳入了中央地方共享税——增值税框架之内。这一操作虽有其必要性，系事关财税体制改革的重要步骤，且同时伴随以相应的财力补偿性措施，但一个不可回避的结果是，地方税体系被进一步弱化了，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。

 再如，分税制财政体制的另一个重要基石，是在“分事”“分税”的基础上实行分级财政管理。但是，这些年来，随着中央各项转移支付规模及其在全国财政收支规模中所占比重的急剧增长和扩大，不仅地方财政可以独立组织管理的收入规模及其在地方财政收入中的占比急剧减少和缩小，而且地方财政支出中越来越大的份额依赖于中央财政的转移支付。倘若此种格局长期化，甚至于体制化，那么，多级财政背景下的各级地方财政，将由于缺乏相对独立的收支管理权和收支平衡权，而同历史上的带有“分钱制”色彩或倾向的财政体制安排相类似。

 所以，下一步财税体制改革亟待澄清的一个问题是：继续坚守“分税制”方向并逐步向其逼近，还是迫于现实条件的制约而部分回到“分钱制”？

 上述的四个方向性问题，对于启动下一步的财税体制改革是极为重要的，只有在大方向明确的条件下，方可避免出现一些似是而非的决策，改革才不至于出现周折或反复。

 （作者系中国社科院学部委员、中国社科院财经战略研究院院长）