预算管理：要不要真正实行“全口径”

 我国的财政收支或称预算收支不等于政府收支，这个问题久已存在。从2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今的10年间，尽管推出了一系列调整、整合举措，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一矛盾始终未能真正缓解。

 具体来讲：公共财政预算，亦称一般收支预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用，故而属于规范程度最高的政府预算；基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的“私房钱”，其收支的运作既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排，故而充其量只能算作“备案”性的审议；社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，故而亦属于“备案”性的审议范畴；国有资本经营预算，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行，故而至多可算作打了较大折扣的“备案”性审议。

 按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重仅为65%上下，其余的三类预算收支所占比重数字加总，高居35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径”预算管理视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，较之20世纪末实行“费改税”之前的水平，虽有所改善，但距离党的十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。

 这种不规范的预算格局，使我们难免遭遇如下难题：

 时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占GDP比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的仅是公共财政预算收支的规模及其占GDP的比重。出于这一原因，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰的标准。此其一。

 即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2012年政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，尽管财力的性质完全相同，但由于分属于规范程度不同的预算，其中相当一部分又被分割为若干块儿分属于不同政府部门、不能统筹安排的“私房钱”，从而既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容。此其二。

 既然不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批就只能是“区别对待”式的。既然不能将全部的政府收支关进统一的制度笼子，本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。建立在如此基础之上的政府预算，当然难以完整规范、公开透明。此其三。

 所以，下一步财税体制改革不容回避的一个根本问题是：是否真正下决心把“全口径”预算管理落实到位？