以实实在在的改革取信于民

实现政府纵向层次的合理分权

长期以来，我们在研究政府职能的科学定位问题上，较多地关注了政府与市场、政府与社会的职能划分问题，但对于不同层级间政府的职能定位，往往关注不够。即使有所涉及，大多也只是注意到中央与地方的关系问题。而作为地方政府，层级结构对于其职能的定位也应该引起足够的重视。

所谓政府职能转变或者说政府职能的准确定位问题，其主要强调的是政府应该做什么、不应该做什么。但是，在一个国家中，政府本身具有横向的和纵向的结构，不同部门的政府以及不同层级的政府，其职能定位也应该有所不同。尤其是，我们需要从政府层级的角度，来厘清不同层级政府之间的事权和财权关系，以明确不同层级政府之间的权力和责任。在现在的政府管理体制下，有些地方政府有层层截留权力和利益的问题、政府层级间职能交叉责任不明的问题，已经对政府职能的有效发挥，带来了直接或间接的影响。从全面建成小康社会的目标出发，促进各级各类政府的有效功能发挥，非常有必要尽快改变政府不同层次间诸如“上下一般粗”的状况，实现政府纵向层次的合理分权。

党的十六大以来，中央提出政府职能主要在于四个方面，即：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。注重政府职能定位的纵向层级结构的基本原则是：层级越低的政府，就越应该贴近社会，其职能领域就越应该偏向于社会管理和公共服务；而层级越高的政府，就越应该为社会的正常发展制定必要的规则和标准，并提供必要的行政保障。根据这样的原则，在中央提出的政府职能的四个方面，应该充分体现不同层级政府对于这四项职能的不同程度的责任。譬如说，相对而言，经济调节的责任主要在于中央政府；市场监管的责任主要在于省市级政府；而公共服务的责任主要在于省市级政府，其次是区县级政府；社会管理的主要责任主体可以往下偏移。为此，必须重新划分政府不同层级的财税权，并通过这种财税权的合理划分，使得最基层政府的财税权直接与其履行社会管理的责任相挂钩。当然，这样的划分并不具有绝对的意义，很多方面的职能可以而且应该渗透交叉，彼此互补。只有在政府的横向、纵向都实现了职能科学划分的基础上，才能既发挥各级各类政府的主动性、创造性和积极性，又能够发挥政府的整体效应，以促进社会健康稳定发展。（上海市政治学会会长、市社联党组副书记 桑玉成）