二、准确把握党的十八大关于“三农”发展的战略部署

　　党的十八大提出了夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求，强调要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”（即“四化同步”），明确“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。这是我们党统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是指导现代化建设的大思路、大战略，是推动农村改革发展的行动纲领。必须清醒看到，当前我国现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业现代化滞后，经济社会体制中最突出的矛盾仍然是城乡二元体制障碍明显，全面建成小康社会进程中最严重的制约仍然是城乡发展差距和居民收入分配差距过大。中央突出强调促进“四化同步”和城乡发展一体化，着眼点就是夯实农业基础、补上农业现代化这个短板，加快推进社会主义新农村建设、解决好农村发展这个重点难点。我们一定要把思想和行动统一到中央的决策部署上来，健全“四化同步”和城乡发展一体化的体制机制，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，切实加快现代农业和社会主义新农村建设。特别要准确把握几个重大问题。

　　确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。这是治国安邦的头等大事，任何时候都不能放松。习近平总书记在中央经济工作会议上指出，我国虽然粮食连年增产，但农产品供求仍然处于“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况。这个重大判断，既是对过去一个时期我国农产品供求关系的客观总结，也是对未来我国农产品长期供求趋势的科学把握。尽管这些年我国农业综合生产能力有了很大提高，但由于工业化城镇化快速推进带来的需求较快增加，农产品供求关系一直偏紧，部分农产品自给率不断下降，外贸依存度不断攀升。今后随着人口总量增加、城镇人口比重上升、居民消费升级和农产品的工业及能源用途拓展，全社会对农产品的需求将持续增长、对质量安全的要求将不断提升。与此同时，农业生产发展的制约因素增多、难度加大，呈现出与以前大不相同的阶段性特征，突出表现为“双高”、“双紧”。“双高”，一是进入高成本阶段。受国内外多种因素影响，农业生产资料价格将持续高位运行，人工费用、土地流转费用呈上升态势，农产品物流成本呈增长态势，农业生产经营成本步入上升通道。二是进入高风险阶段。随着极端天气事件增多，旱涝等自然灾害频发，动植物病害呈加重发展态势，农业的自然风险加大。随着农业与国民经济关联加强和对外开放扩大，影响我国农产品市场的国际国内因素增多，农业的市场风险加大。环境污染和投入品的不当使用，使农产品质量安全风险加大，加之全社会健康意识的提高和手机、互联网的普及，农产品质量安全事件具有显著的放大效应，处置不当会严重影响农业生产。“双紧”，一是进入资源环境约束趋紧阶段。随着工业化城镇化推进，耕地减少、农业用水紧缺问题会更加突出，水土流失、草原退化等问题的根本解决需要相当长过程，农业发展的资源环境约束将长期存在并日益增强。二是进入青壮年劳动力紧缺阶段。经过长时间、大规模的劳动力转移，尽管农业劳动力总量还处于过剩状态，但在一些地方结构性短缺问题已经凸显，青壮年劳动力紧缺状况已经凸现。综合看，我国粮食安全和重要农产品有效供给仍然存在着不可低估的风险和隐患，一旦出现大的波折，就会引发物价上涨、危及经济发展和社会稳定全局。对此，我们要保持高度警醒。

　　新时期发展农业生产，关键是要全面强化各项政策，营造有利环境条件，使务农种粮和重农抓粮有效益、不吃亏、得实惠。一要不断加大农业投入力度。大力加强高标准农田和水利设施建设，加快农业科技创新，继续推进农业机械化，不断提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，不断增强农业综合生产能力、防灾减灾能力和可持续发展能力，突破资源环境和青壮年劳动力紧缺的约束。二要不断理顺农产品价格。根据农业生产成本上升情况，通过提高粮食最低收购价、运用重要农产品临时收储政策和储备调节机制等措施，保持农产品市场价格稳步提高、并快于成本上升幅度，让农民种粮务农获得合理利润。同时对城乡低收入群众给予补助，确保生活不受大的影响。三要不断增加农业补贴。我国是小规模农业，要让农产品有国际竞争力、农民有务农积极性，增加补贴、强化保护是客观趋势和必由之路。要随着国家财力增长不断扩大农业补贴规模、完善补贴机制，使之成为发展农业的有效政策工具。概括起来，我们就是要用高投入、高价格、高补贴等政策工具，应对高成本、化解高风险、突破瓶颈制约，促进农业持续稳定发展。同时，也要善于用好国际国内两个市场、两种资源，通过适时适度进出口保持农产品供求基本平衡，但保障粮食等重要农产品供应能力必须牢靠地建立在我们自己身上。

　　积极创新农业生产经营体制机制。经过30多年的改革发展，农村人口构成、就业结构发生深刻变化，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化日趋明显，农业机械化水平有了很大提高，农业社会化服务更加便利，发展农业规模经营的条件日益成熟，已经到了通过创新农业经营体制以加快建设现代农业、增强农村发展活力的历史时期。党的十八大明确要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这是新的历史条件下坚持和完善农村基本经营制度的努力方向，是走中国特色农业现代化道路的重要遵循。创新农业生产经营体制机制，必须“守住一条底线、抓住两个关键”。“守住一条底线”，就是要充分保障农民土地承包经营权，不能限制或强制农民流转承包土地。“抓住两个关键”，一是要着力培育新型经营主体。既要注重引导一般农户提高集约化、专业化水平；又要注重扶持联户经营、专业大户、家庭农场，发展多种形式规模经营。二是要着力发展多元服务主体。壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育壮大龙头企业，构建新型农业社会化服务体系，不断提高农户的组织化、社会化程度。

　　加大统筹城乡发展力度。要进一步推动资源要素向农村配置，逐步缩小城乡差距，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。一要加快推进城乡基本公共服务均等化。继续加强农村基础设施建设，注重各类设施间衔接配套，健全管理、运营和维护机制，逐步提高标准和水平。着力提高农村教师和医生队伍素质，推动城市优质教育、卫生、文化资源向农村覆盖，提高社会事业均衡发展水平。继续完善农村社会保障制度，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，逐步实现城乡制度并轨、水平标准统一。二要促进城乡要素平等交换。下决心解决城乡要素交换机制不健全不合理和农村资金、土地等流失严重的问题。深化农村金融改革，多措并举解决农民和农村企业贷款难问题。推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保18亿亩耕地红线不突破。三要有序推进农业转移人口市民化。农业转移人口市民化是一个大方向、大趋势，但它涉及城市就业机会、公共产品供给能力等多个方面，有些还牵涉现有市民的利益，绝不是改变一下户籍那么简单，处理不好可能会引发社会矛盾。我们既要积极又要稳妥，分类指导、有序推进。要调整地区生产力布局，加大对中小城市和小城镇产业发展、公共服务的支持力度，增强其对农业转移人口的吸引力和容纳能力，实现就地就近市民化；大城市和特大城市也要有计划、有步骤地让符合条件的农业转移人口落户，对暂未落户的也要努力实现基本公共服务全覆盖。四要维护好农民的合法权益。让农民进城进得踏踏实实、留乡留得安安稳稳。核心是要在尊重农民进城留乡自主权的前提下，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。这三项权利是法律赋予农民的神圣权利，是农村集体所有制的根本体现，也是农民进退有据的重要保障，任何人都无权剥夺。

　　在“收入倍增”中着力促进农民增收。党的十八大明确提出了国内生产总值和城乡居民人均收入2020年比2010年翻一番的目标。在实现城乡居民“收入倍增”中，重点和难点是农民增收。尽管这些年农民增收实现了“九连快”，但仍低于同期国内生产总值和城镇居民收入增长速度；尽管近3年城乡居民收入差距有所缩小，但收入差距仍处于历史高位。而且城乡居民收入的统计口径还不相同，如按可支配收入同口径统计，城乡差别还要大。即使2020年实现了城乡居民“收入倍增”，收入差距过大问题仍难以完全解决。今后一段时间，农民收入至少应与城镇居民收入同步增长，并力争超过，只有这样才能使城乡居民收入差距过大问题得到缓解。为此，要从战略上研究采取综合措施，营造有利的环境条件。调整国民收入分配结构，在初次分配和再分配中向农民倾斜，促进农产品价格、农民工工资稳步提高，不断增加农业投入和对农民的补贴。充分挖掘农业增收潜力，着力扩大非农就业增收空间，壮大县域经济，继续促进农民外出务工经商，支持农民工返乡创业。努力增加农民财产性收入，推动农村产权制度改革，保障农民对集体资源和经营性资产收益的分配权。