保障人民平等参与 促进社会“三个公平”

吉林大学行政学院党委副书记、教授许玉镇 

党的十八大报告指出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”这“三个公平”，切实描绘出社会公平正义的蓝图，而实现这一蓝图的途径之一就是保证人民平等参与。这是因为当代中国正经历着“成长的烦恼”：社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。利益主体的多元化是我国社会结构中发生的最为重大的变革，它所反映的政治基础将长久地影响未来社会发展的走向。社会的多元化发展所培育多元利益主体的共存和互动要求各方都有平等的利益诉求表达机制、平等参与公共规则的制定。近些年，在城市规划、征地补偿、房屋拆迁、大型工程选址、移民安置、环境保护等领域中出现了一系列公众强烈要求参与现象。世界范围内，代议制民主的危机、参与式民主理论的兴起为公民参与提供了雄厚的理论基础。传统的代议制民主强调通过利益聚合机制实现公民的参与权，强调公民平等的投票权和政府决定的最终结果。而参与式民主则强调扩大普通公民的参与集体决策的过程，在这种体制中，每个公民都应平等参与公共政策的制定过程，自由的表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，在理性的讨论和协商中作出具有集体约束力的决策。当前我认为保障公民平等有序的参与权应首先考虑以下两点：

第一、在强调对公民参与权的政治保障的同时，更要加强对公民参与权的法律保障。事实上，我们党和中央政府对于公民参与的积极意义已经有了清晰的认识，并从政治上给予了高度认可。党的十六大明确提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”党的十七大又进一步提出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”但是这种政治上的高度认可并没有带来实践中的高度执行，这是因为公民参与还需要强制性的法律保障，只有政治保障与法律保障相互配合，才能从制度上保障公民参与持续稳定的渐进发展。公民参与的政治保障和法律保障两者侧重点有所不同：其一，公民参与的政治保障是以国家利益为核心，通过保障国家利益而保障公民个人利益；法律保障是以个人利益为核心，通过保障公民个人利益而保障国家利益；其二，公众参与的政治保障主要以国家义务的形式加以规定，法律保障主要是以公民权利的形式加以规定；其三，政治保障公民参与是一种积极主动的事前保障，但具有模糊性、变动性，缺乏可操作的强制性；法律保障公众参与政府治理具有法律的确定性、稳定性，直接的强制性，并要求具备相关的配套制度保障和事后救济措施；其四，公民参与的政治保障灵活性强，较少程序上的限制；法律保障是程序优先于实体的保障，主要是从精致的程序设计力求达到实体正义。可见，公民参与不仅需要政治保障，更需要法律保障，只有两者相互配合，才能切实保障公民的平等参与权。

第二、完善公民参与的代表机制，避免法定公民参与的形式化。受成本和效率的限制，公民参与还主要是推举代表进行，目前中国的公民参与主要存在以下三个层面：第一是立法决策层面；第二是政府治理层面；第三是基层自治层面。在这些领域，法律都不同程度对公民参与进行了强制性规定，但这些规定在实践中很多都流于形式，最主要的问题是代表不能真正代表利益相关者的利益，代表缺乏代表性。完善公民参与的代表机制，权力部门要放下遴选权，不能开门决策，闭门遴选，要让真正的利益相关方包括弱势群体有正当的利益表达途径，代表自身也要提高代表能力，履行好代表职能。