第二節 推進土地制度改革，釋放供給活力
土地是最基本的生產要素之一，也是整個供給體系的重要組成部分。合理的土地制度安排對於激勵生產要素和公共產品供給，釋放供給活力，促進經濟增長和經濟發展方式轉變，發揮著重要的微觀管理和宏觀調控功能。2015年以來，我國城鎮面臨著日益嚴峻的去庫存化和“后土地財政”的壓力和挑戰，農村則開始進入三權分置改革和集體建設用地、宅基地的試點階段，推動城鄉土地制度改革的合力基本形成，長期滯后的土地制度改革有望加速推進。
一、當前土地制度的主要缺陷和供給抑制
在我國目前的制度框架下，土地按照用途可分為農用地和建設用地（未利用地佔比很小），而建設用地又區分為城鎮建設用地和集體建設用地。目前，農用地、城鎮建設用地和集體建設用地的制度設計都存在一定的缺陷。
1.在農用地方面，四大流轉問題約束了土地職能充分發揮
農用地是國家糧食安全的基本前提，也是農民增收最為重要的資本，發揮著保障國家糧食安全，促進農民增收的雙重職能。當前，農用地流轉方面存在四個方面的問題，阻礙了土地上述職能的充分發揮。一是農用地流轉的規模問題。不少地區存在不顧實際，片面追求流轉規模的現象。規模問題的核心是如何選擇土地產出率和勞動生產率的平衡點。一方面，土地經營權流轉和經營規模要與農業勞動力和人口流出程度相適應，並不是越大越好﹔另一方面，土地經營權流轉和經營規模要兼顧效率與公平、發展與穩定。二是農用地流轉的速度問題。有些地區存在片面追求流轉率，靠行政命令下指標、趕速度，甚至違背農民意願、損害農民利益的現象。農民是土地流轉的主體，是否流轉、如何定價、選擇什麼形式等問題的決策權都應在農民。三是農用地流轉的用途問題。有的地方發生了工商企業“跑馬圈地”，擅自改變農地用途，在農地上蓋房子、建廠子，搞旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所的問題。四是農用地流轉的流程問題。在土地流轉的實際操作中，違反流轉程序的問題也比較突出，有的私下交易，有的“整村推進”，再加上流轉市場不健全、信息不對稱或合同簽訂不規范、糾紛調處不及時等問題的存在，致使農民的合法權益得不到有效保護。
2.在集體建設用地方面，四個緊箍咒束縛了土地供給
集體建設用地是工業化和城鎮化進程中所需土地的主要來源，但由於自然稟賦、土地制度、建設用地指標和地方政府四方面的約束，使土地城鎮化大大快於人口城鎮化，土地供給依然存在瓶頸。在自然稟賦約束下，我國適合於搞建設的土地隻有不到20%。我國土地制度對土地供給的約束有兩重作用：一是嚴格控制耕地轉建設用地，佔用耕地必須經上級政府乃至國務院的審批。這就意味著，在不到20%適合搞建設的土地中，超過80%的耕地是不能利用的。這樣能用於建設的土地隻能是20%中的20%的存量建設用地。二是城鄉二元土地制度，即城市土地是國有，農村土地是集體所有，建設用地指標是市場上增量土地的供應，基本掌握在地方政府手中，由地方政府通過征地和土地儲備進行供給運作，但供應建設用地的數量受到中央政府“土地利用總體規劃”和“建設用地指標”的嚴格控制。在中央建設用地指標約束下，隨著土地征收成本不斷上升、土地儲備日益有限，地方政府的理性選擇必然是控制土地供應量的“餓地”供應選擇，結果極大地提高土地價格。
3.在城鎮建設用地方面，粗放式經營妨礙了土地節約集約利用
“半城鎮化”和“土地城鎮化”是中國過去幾十年城鎮化的兩個最為重要的特征。地方政府對農村集體土地進行征收、在土地市場上保持獨家壟斷地位，並以“向農民征地——成本價供應工業用地——高價供應商住用地——土地抵押融資進行城市基礎設施建設——新一輪向農民征地——……”的循環為表現形式來推動城鎮化和GDP增長。這種城鎮化不僅沒有縮小城鄉差距，相反卻進一步擴大了城鄉差距，加劇了城鄉利益矛盾，是一種不可持續的城鎮化模式。此外，這種城鎮化還直接造成了土地資源的浪費和粗放利用。根據國土資源部的調査，目前工業用地的綜合容積率僅為0.8，大部分地區城市范圍內的工業用地容積率甚至在國土資源部規定的下限0.6以下，土地平均產出率非常低，而發達國家一般在1.0—2.0。如果經過合理規劃，平均容積率提高一倍以上是完全可以做到的。《2012年國家級開發區土地集約利用評價情況》顯示，341個國家級開發區中，工業用地綜合容積率最高達3.36，最低僅為0.08，工業用地綜合容積率在0.5以下的開發區佔總數的15%﹔工業用地建筑系數最高達99.10%，最低僅11.11%﹔工業用地固定資產投入強度最高達3.6億元/公頃，最低僅為206萬元/公頃﹔工業用地產出強度最高達25億元/公頃，最低僅為26萬元/公頃，節地挖潛仍有較大空間。
土地制度存在的缺陷，對供給產生了抑制效應，影響了經濟發展。土地制度的抑制效應主要有要素抑制、公共產品抑制、制度抑制和城鎮化抑制。
要素抑制表現為現行的土地制度妨礙了土地、資本、勞動力等生產要素在農村內部和城鄉之間的自由流動和不公平交換
土地是一種特殊的生產要素，它是其他生產要素聚合的媒介和平台，在經營土地的經濟發展模式下，土地的自由、平等交換是其他生產要素最優配置的前提條件。總體而言，現行土地制度最大的問題是城鄉二元性和城市偏向性，這一制度安排使農村在要素自由流動和交換中處於不利地位，大大抑制了農村經濟的發展。如在國家征收、出讓之前，農村集體土地雖然有多重用途，但無法暢通地流轉和抵押，從而無法實現撬動資本的金融杠杆效應。
在當前制度背景下，地方政府壟斷了土地交易一級市場，既是集體土地唯一的“買家”，也是城鎮工商業用地的唯一供給者，同時也是城鎮公共品的主要提供者。政府通過買地賣地的經營活動獲取更多的財政收入后，會將更多的財政資源投入到能讓土地增值和未來稅收增長的基礎設施建設等經濟性公共品上，而教育、醫療和社會保障等非經濟性產品卻投入不足，造成公共產品抑制。
土地不僅作為要素投入，更重要的是作為地區發展和地區競爭的制度工具在影響經濟發展。制度視角下，土地對經濟發展的影響主要有兩個途徑：一是土地競爭。地區GDP競爭壓力下地方政府紛紛設法利用土地來進行引資競爭。地方無序競爭成為經濟結構趨同、產能過剩、環境污染的主要原因。二是土地資本化（土地財政）。分稅制改革后，地方政府想方設法通過出讓土地獲取大量土地出讓相關收入（土地財政），包括直接出讓收入和間接供地融資，以破解財政困境。土地資本化推動了土地和房價的快速上漲。制度的整體性也成為制度抑制的重要原因。如由於農村建設用地和宅基地改革難以取得突破，結果導致戶籍制度和社會保障制度始終無法走出城鄉二元的困境。
此外，土地制度的抑制效應還表現為城鎮化抑制，如農用地流轉不規范不僅降低了農民的流轉收入或經營收入，也將農民禁錮在土地上，加之農民的宅基地不能入市、交易和抵押，既增加了農業轉移人口市民化的機會成本，又降低了農業轉移人口市民化的意願和能力。再如，地方政府的“餓地”政策更是助推了地價、房價的快速上漲，也在客觀上增加了農業轉移人口市民化的生活成本，提高了農業轉移人口市民化的門檻。
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