馬駿：中國公共預算面臨的最大挑戰 財政可持續

　　過去三十年，中國經濟持續保持了高增長。在這個過程中，中國也比較成功地適應經濟轉型，構建起新的財政收入汲取體系。在此基礎上，財政收入實現了持續穩定的增長，並推動了財政支出的增長。在一定程度上，正是由於財政收入一直在高速增長，國家才能夠從容、有效地應對一次次的治理方面的挑戰。然而，越來越明顯地，中國財政的轉折點已經來臨，中國財政“不差錢”的美好日子已經結束，並開始步入“差錢的時代”，而且收支缺口將會越來越大。這就是說，各級政府的預算環境已經發生根本性的變化。如何適應預算環境的變化，改革預算模式，調整預算行為，確保財政可持續，將是中國公共預算面臨的最大挑戰。在此，一個亟需研究的問題是：過去十多年剛剛建立起來的預算體系能否很好地確保中長期的財政可持續？為了確保財政可持續，中國預算體系應在哪些方面進行改革？本文將對這兩個問題進行回答。本文首先指出中國財政的轉折點已經來臨，預算環境已發生根本性的變化。然而，對於確保中長期財政可持續來說，目前的預算體系存在著嚴重的不足。基於此，本文提出下一步預算改革的建議。

　　一、中國財政的轉折點

　　預算環境對於預算實踐有著決定性的影響。這主要體現在三個方面。首先是財政狀況以及財政收支的確定性。當財政比較富裕而且收支具有確定性時，漸進預算就會成盛行﹔而在一個貧窮而且充滿不確定性的預算環境中，即使是最簡單的漸進預算（或者基數加增長）模式，也不可能存在，盛行的隻能是“重復預算”，即來一筆錢分一次錢。﹝1﹞從20世紀70年代末開始，由於財政收入持續增長的時代結束，同時政府債台高筑，財政赤字高企，發達國家紛紛開始調整預算模式。在宏觀預算方面，發達國家大多轉而採用“自上而下”的集中型預算模式，建立總額控制，引入多年期預算，強化財政資源保護。 ﹝2﹞在微觀預算領域，一方面削減支出﹔另一方面，為了重新配置財政資源，啟動了零基預算、計劃項目預算、績效預算等改革，同時加強現金預算和現金管理。﹝3﹞其次是社會因素，尤其是社會政策的影響。發達國家自20世紀50年代啟動福利國家建設，到80年代社會福利支出在公共支出中的比重上升到一個歷史高位，導致公共支出結構發生了根本性的變化。這部分剛性支出比重的上升不僅加劇了支出壓力，而且對預算構成了巨大的挑戰。預算專家凱頓之所以認為現代公共預算在20世紀70年代進入“超預算時代”，主要就是因為社會福利支出飆升。﹝4﹞2001年，著名預算專家希克甚至提出這樣的疑問，如果這種剛性的賦權型支出在支出中所佔的比重越來越大，預算究竟還有什麼用處，預算是否還有一個未來。﹝5﹞最后，政治因素也對預算環境有著重要的影響。以美國為例，在20世紀60年代以前，在諸如“美好社會是什麼”、“政府應該在美好社會中扮演什麼角色”等基本問題上，美國社會存在著共識。在此背景下，各個政治力量都不會要求調整既得利益分配格局，也就不會去挑戰和質疑預算基數，基數加增長的漸進預算就成為主導性的預算模式。然而，從60年代開始，美國社會在這些基本問題上越來越難形成共識，而可用的財政資源日趨緊張。此時，調整既得利益的政治要求就出現了，預算基數開始受到質疑，漸進預算模式就面臨諸多挑戰。﹝6﹞

　　在過去三十多年中，由於中國經濟一直在高速增長，中國政府的財政收入也節節攀高，財政支出也隨之不斷擴張（圖1）。1978年，財政收入為1132.26億元，1985年上升到2004.82億元，1994年上升至5218.10億元。1999年躍升至11444.08億元，首次突破萬億規模。此后十余年，財政收入增速更高，財政收入幾乎每隔一兩年就攀升到一個新水平，2003年達到21715.25億元，2005年上升至31649.29億元，2007年攀升到51321.78億元，2008年又增加一萬億，達到61330.35億元，2010年跳升至83101.51億元，2011年再攀升到103874.43億元。﹝7﹞2012年，財政收入達到117209.75億元。﹝8﹞由圖1可見，從1990年到2012年，每年財政收入的增長率都在10%以上，財政收入在此期間的平均增長率為18%，高於同期的GDP平均增長率。在強勁增長的財政收入的支持下，財政支出也年年攀高。尤其是，在過去十余年，隨著財政收入節節攀高，中國財政似乎進入了一個“不差錢”的黃金十年。

　　圖1財政收入和支出的增長（單位：億元）

　　數據來源：國家統計局（2012）﹝7﹞、財政部（2013）。﹝8﹞

　　然而，從2012年開始，尤其是進入2013年后，越來越明顯地，中國財政的黃金時代已經結束，中國財政的轉折點已經來臨，預算環境已發生了逆轉。一方面，隨著經濟增長將逐步放緩，在未來，財政收入的增速也必然會隨之放緩，甚至會出現零增長乃至負增長。根據世界銀行的測算，從1995-2010年，中國GDP平均增長率為9.9%，到2011-2015年，將下降至8.6%，到2016-2020年，進一步下降到7.0%，到2021-2025年再下降到5.9%，到2026-2030年，將下降到5%。﹝9﹞在此背景下，在未來十年、二十年，中國政府的財政收入將不可能再像過去三十年尤其是過去十年那樣高速攀升。即使在短期內財政收入仍會繼續增長，但增速必然會逐步趨緩。如圖1所示，2012年，財政收入增長率已下降到近二十來年比較低的水平。另一方面，財政支出的壓力將逐步加大，支出結構已經發生了根本性的變化。隨著國家從2003年重建社會政策體系，社會支出一直以較高的速度增長，其在公共支出中所佔的比重已上升到30%以上（表1）。由於社會支出是一種權利型支出，具有不可預測性、僵硬性、難以進行預算控制等內在特點﹝10﹞，加之中國人口規模龐大，人均財力偏低，可以預計，在未來十年到二十年，這部分支出在公共支出中的比重仍會繼續上升。更為嚴重地，從2012年開始，中國已開始進入老齡化社會。從20世紀80年代以來，中國一直受益於勞動力年年增長的“人口紅利”。但在2012年，首次出現了15-59歲的人口下降。在未來，預計中國60歲及以上的人口比重會逐步上升：從目前的12%左右上升到2030年的25%，到2050年將超過33%。﹝11﹞如果維持現有社會福利體系的基本設計，並不斷擴大福利覆蓋面、提高福利標准，養老和醫療衛生支出將會驚人地飆升。此外，在公共支出結構中，將會出現其他同樣有著巨大的社會或政治支持的新支出，例如環境保護和國防支出。﹝12﹞總之，在未來，盡管財政收入的增速會趨緩，但是，支出卻很難削減，而且存在著繼續膨脹的趨勢。這就意味著，在未來，中國政府的收支缺口將會越來越大。

　　表1　　社會支出規模、增長率及比重　(略）

　　同時，過去十余年中，尤其是2008年金融危機以來，政府債務，特別是或有負債的規模越來越大，而且上升到歷史最高水平，隱含著極高的財政風險。最近兩、三年，國際市場乃至國際組織（例如IMF）對中國政府債務的擔憂越來越大。實際上，無論是從衡量財政風險的傳統標准，即債務佔GDP比重來看，還是從政府的資產負債表來看，目前乃至近期，中國都不可能出現系統性的債務危機。一言之，即使將各種或有負債計算在內，中國政府的債務都在可控范圍之內。﹝14﹞﹝32﹞然而，這不等於說中國不存在債務風險，更不等於說中國在未來絕不會爆發債務危機。恰恰相反，由於絕大部分政府負債都是或有負債，財政風險的隱蔽性非常強，而且有些債務（例如地方政府債務）過分集中在銀行，期限結構不合理，中國政府債務（尤其是地方政府債務）的風險就非常高。同時，隨著政府債務上升到歷史最高水平，化解債務的壓力也非常大。然而，在未來十年、二十年，由於財政收入增速趨緩，同時支出會急劇上升，中國政府已很難像過去那樣每年從現金流量中節省出足夠多的資金來逐步化解債務。這就大大地壓縮了中國政府可以騰挪的財政空間。

　　總之，一方面，政府債務上升到歷史最高水平，償還債務的壓力較大，另一方面，財政收入增速將會減緩甚至停止增長，而社會支出等支出將會出現較大幅度的增長，尤其是社會支出的比重仍會繼續上升。因此，從中長期來看，中國政府面臨著巨大的收支壓力，面臨著非常高的財政風險。同時，由於債務支出和社會福利支出都是剛性支出，缺乏預算靈活性，在中長期內，中國政府在財政資金安排上能夠騰挪的財政空間就會變小變窄。最近一項關於中國國家資產負債表的研究甚至警告：“如果不針對長期問題（養老金、醫療等）及時進行改革，問題的積累最終可能導致政府債務危機。換言之，到2040-2050年，中國將面臨目前歐、美、日式的債務危機的可能性並非天方夜譚”。﹝15﹞總之，中國財政的轉折點已經來臨，預算環境已發生了重大的、根本性的變化。在未來，中國將很快進入“差錢的時代”，而且將會越來越差錢。各級政府必須適應預算環境的轉變，改革預算模式，轉變預算行為，放棄財政富裕時代的花錢習慣，既要學會過緊日子，又要提高資金的配置效率和支出績效，提高財政管理水平，更要建立財政收支總額，加強債務管理，確保財政可持續。