馬駿：中國公共預算面臨的最大挑戰 財政可持續

　　三、預算改革：宏觀預算層面

　　在宏觀預算層面，中國公共預算體系應超越年度預算的時間框架，建立中期支出框架並嵌入總額控制，應對某些支出實行長期預算。同時，應將或有負債逐步納入預算。

　　1.建立中期支出框架，實施總額控制

　　從20世紀80年代開始，越來越多的國家開始建立中期支出框架，並實施總額控制。盡管中期支出框架仍存在缺陷，例如缺乏對長期成本的考慮，進而容易為實現中期財政平衡而犧牲長期財政可持續，而且，僅僅依靠中期支出框架也不能確保總額控制，但是，中期支出框架仍是過去20多年最重要的預算機制創新，幫助不少國家（例如智利、德國等）成功地維護了財經紀律。由於2008年金融危機以及隨之而來的經濟下滑，絕大部分國家目前都暫時放棄了中期支出框架及其總額控制。然而，經濟企穩，它們仍會重新啟動中期支出框架的總額控制。中期支出框架的魅力在於，它能為預算決策和政策權衡提供一個超越年度預算的中期時間框架。對於絕大部分支出來說，隻要建立起中期支出框架，預算決策就可以分析和考慮一項政策或支出在未來的全部成本，進而有助於控制支出規模、赤字、債務等。﹝21﹞

　　在未來的預算改革中，中國應建立中期支出框架，並在一個中期時間框架內對財政收支總額進行約束。隻有在一個跨年度的時間框架內審查各種政策變化對支出的中長期影響，才能有效地實現總額控制。為了更好地與每五年編制一次的經濟和社會發展規劃銜接，中國可建立一個五年期的中期支出框架。然后，在這個中期時間框架內整合計劃編制、政策制定和預算決策，並實施總額控制。在這個中期支出框架中，每隔五年都重新確定下一個五年的財政收支總額，以及分類總額，並將這些總額落實進計劃期內的每個預算年度。這些總額都應在啟動計劃編制和預算編制前確定下來。一旦總額確定后，它必須能夠有效約束計劃、政策和預算，最后編制出來的預算絕不能突破原來確定的總額。同樣重要地，在預算執行過程中，政策制定和預算決策也不能突破事前確定的總額，尤其是五年總額。總而言之，總額控制必須是硬約束為了既能確保總額控制的嚴格性，又使得總額控制具備靈活性，可借鑒新加坡模式，允許部門在五年總額的限制內，在年度間調整年度總額，但收取利息。。此外，為了確保總額控制有效，除了需要確定總體的支出總額外，還需建立分類總額控制，對主要支出（例如資本性支出、教育支出、醫療支出等）的總額進行約束。正如希克指出的，在預算權力比較分散時，對主要支出進行控制是非常必要的。而預算權比較分散仍然是中國預算體系比較突出的問題。在實行中期總額控制時，還應在一個“大預算”的框架內考慮支出總額的分配與協調，包括公共預算、國資預算，以及正在籌劃的社會保障預算。換言之，總額控制體系必須將國有資本經營預算和社會保障資金的收支也包括進來。最后，根據各國實施總額控制的經驗和教訓，在確定總額控制目標時，應採用多個財政指標。如果隻採用單一指標，政府就比較容易採用對策性行為來抵消總額控制目標。在設置總額控制目標時，中國不僅應包括對債務余額和赤字佔GDP的比重，而且也應像瑞典等國那樣直接控制支出的增長（例如，對名義和實際財政支出增長率等規定一個上線），還應像智利等國那樣包括一個“反經濟周期”的“結構平衡規則”。﹝22﹞

　　對於在中長期內整合計劃、政策和預算並實施總額控制來說，有三個條件是必備的：（1）對於跨年度戰略性配置資源形成政治共識﹔（2）預算程序必須從傳統的“自下而上”為主轉變為“自上而下”為主﹔（3）在政府內部，預算權應相對集中，財政部門應具有足夠的權力與相對獨立性，相關的計劃與預算機構之間能夠很好協調。對於中國來說，首先需要進一步改革其預算體制，徹底結束預算權碎片化的局面，在政府內部建立一個權力很大、獨立性很高而且政策水平很高的預算機構。在中國目前的預算體制中，預算權在財政部門，計劃權在發改委。這是中國計劃和預算銜接不好的一個原因。實施中期支出框架面臨的第一個問題就是，如何處理這兩個部門之間的關系。一個選擇是借鑒美國模式，將預算編制與執行權力分開：將財政部的預算職能與發改委的計劃職能整合起來成立一個權力級別非常高的“計劃與預算委員會”，專門負責中長期計劃與預算編制以及實施總額控制，而財政部門則專門負責預算執行以及相應的財政管理，同時將收入征收部門納入財政部門管轄。另一個選擇是提高財政部門在權力等級中的權力與地位，使得它能抵制各種支出壓力，並賦予其制定中期支出框架的權力，同時在財政部門與計劃部門之間建立政策協調機制。此外，為了更好地實施中期支出框架和總額控制，中國的財政部門應從現在這種主要是“會計導向”的預算機構轉變為“政策導向”的預算機構。其次，在政治層面對總額控制達成共識非常重要。由於目前中國預算體制仍然是一種以黨委和政府為核心的“行政主導的預算體制”，各級黨委和政府領導對總額控制的態度和認識至關重要。一方面，這些政治家應參與每個計劃期的財政收支總額以及分類總額的確定，並在其中扮演極其重要的角色，另一方面中國應將總額控制的一些目標以法律的形式明確下來，以法律約束政治家的支出沖動。在這方面，中國應借鑒智利等拉美國家20世紀90年代以來的經驗。這些國家在80年代陷入債務危機，其后痛定思痛，不少國家在法律中設置多個財政穩健指標約束支出、債務和赤字等，取得了良好的效果。﹝23﹞在這方面，各級人大也應發揮積極的作用。人大可以通過制定法律來加強財政總額控制，可以參與每個計劃期的總額控制目標的制定，並通過預算審查批准來加強總額控制。從預算程序上來看，每個計劃期的財政收支總額及其分類總額應經過人大審批。在此，中國可以借鑒美國、瑞典、法國等國的經驗，在人大審批預算的程序中，增加對財政收支總額的表決。當然，人大自身也應遵守總額控制的約束規則。

　　然而，正如希克指出的，即使建立起中期支出框架和總額控制機制，而且這一框架也很好地整合進預算過程，總額控制仍然是非常困難的。﹝24﹞由於現代政府履行的職能比較廣泛，財政與金融之間的關系非常緊密等，各種總額控制機制不能控制的因素都會對政府支出產生影響，進而會沖擊預先設置的總額控制目標。這些影響因素涵蓋范圍非常廣，從法律創設的社會福利權利，到或有負債，再到經濟周期的沖擊以及來自政治或戰爭等領域的沖擊。﹝25﹞馮·哈根等人甚至將這些外部不可控因素導致的支出稱為“非﹝預算﹞決策型”（non-decisions）支出。在這種決策過程中，“政府支出和赤字完全取決於不能直接控制的變量”，預算過程被“貶為一個僅僅對外生事件的預測練習，並使得政治家不用做出那些或許……不受歡迎的艱難決策”。﹝26﹞在未來，中國必須高度關注社會支出和或有負債對總額控制以及財政可持續性構成的沖擊。在過去二十多年，發達國家面臨的主要問題是社會支出不斷沖擊總額控制，發展中國家或轉型國家則是或有負債削弱總額控制的效果。對於中國而言，這兩種支出責任都存在，而且都有可能在未來沖擊總額控制。

　　2.引入長期預算

　　為了有效地進行總額控制，中國還必須逐步建立長期預算框架。首先，對於許多或有負債，需要一個比中期支出框架更長的時間框架才能准確地反映支出責任，進而控制支出總額。正如希克指出的，絕大部分與或有負債相聯系的財政風險通常都會溢出中期支出框架的時間范圍。﹝27﹞其次，對於社會支出來說，尤其是其中的養老和醫療支出，由於人口規模、年齡結構等社會變量的長期變化都會對支出產生決定性的影響，實施長期預算就非常必要。在此，著重分析社會支出。

　　社會支出不僅包括直接的政府支出（例如教育支出、醫療衛生保險繳費中政府配套部分），也包括可能出現的或有負債支出（例如養老金虧空，醫療衛生基金缺口）。目前，如何對社會支出實行預算控制，已是各國預算面臨的最大挑戰。對中國來說，由於人口規模巨大，人均財力偏低，同時，人口已開始老齡化，這方面的挑戰就更大。目前，中國的決策者對於“權利型支出”或者“賦權型預算”這些概念可能仍然比較陌生。然而，隨著社會支出的規模和比重不斷上升，在不久的將來，決策者將非常痛苦地體會這種支出的財政含義和政治含義。從本質上講，作為一種權利型支出，它天然地是預算的“敵人”。﹝28﹞無論在什麼國家，擴展福利范圍和提高福利標准都是廣受歡迎的，也是政治正確的。然而，一旦財政緊張，想縮小福利范圍和降低福利標准就無比艱難。

　　由於社會政策體系對支出的影響是長期性的，中國應開始整體性、長期性地思考和設計未來的福利體系或社會政策體系，而不應採取“打補丁式”的改革方式。中國應在一個長期預算的框架內編制社會支出預算，並將其與社會政策體系整合起來。過去十年中，對於長期預算的討論開始零星地涌現。2008年金融危機后，越來越的學者開始認識到長期預算的必要性。﹝29﹞一旦實行長期預算，預算決策就必須分析、比較每個政策和法律對支出的長期影響。﹝30﹞同時，為了確保中長期的財政可持續，社會支出預算應是權責發生制的。對於社會福利支出應以何種會計基礎編制預算一直存在著爭議。但是，正如杰克遜指出的，如果以現金制為基礎估計社會保障的成本，極其容易低估社會保障體系的長期成本，進而扭曲關於與之相聯系的財政風險的信息，而採用權責發生制則可以避免這個問題。﹝31﹞2013年，中央以及某些地方已開始試編社會保障預算。但是，這個社會保障預算既是年度性的，也是現金制的。此外，也未覆蓋全部社會支出。為確保財政可持續，中國應對社會支出引入權責發生制的長期預算。至少應對養老和醫療衛生支出實行權責發生制的長期預算。