馬駿：中國公共預算面臨的最大挑戰 財政可持續

　　3.編制或有負債預算

　　從20世紀90年代開始，越來越多的政府開始以或有負債的形式介入債務融資。由於傳統政府會計和預算體系無法反映和控制或有負債，或有負債對於許多國家財政可持續的威脅越來越大。在此背景下，一些政府開始改革政府會計體系，並將或有負債納入預算。目前，或有負債在中國政府債務中佔有非常高的比重。根據一項對中國政府債務的研究，77%的政府債務是或有負債。﹝32﹞為確保中長期財政可持續，中國必須逐步將或有負債納入預算，同時應改革政府會計體系，以更好地反映或有負債。

　　根據希克教授的建議，將或有負債納入預算可以有四種途徑﹝33﹞：（1）在編制預算時，附上或有負債的信息。（2）在編制傳統的現金制預算的同時，編制一個單獨的或有負債預算，並在預算中對或有負債施加一個總限額。例如美國就採用此模式。（3）將或有負債整合進傳統現金制預算。在此模式下，政府從預算中預留出一部分資金，用於支付未來預算年度中可預測的債務損失。或者，利用這個預算來限制擔保總規模或下年度新的擔保項目。不過，這種模式可能導致政府為了某種利益而過多或者過少地估算風險損失。採用這種模式的國家包括荷蘭和匈牙利等。（4）完全權責發生制的預算。在這種模式下，編制預算時需要估計所有或有負債的成本，並將這些成本納入預算。所有的預算都是以成本為基礎編制的，無論是直接貸款、擔保貸款，還是財政補助，隻要會產生成本，就應從政府收益中扣減。

　　中國可以從最簡單的第一種辦法開始，每年編制政府預算時，附上一張“政府或有負債表”，反映本級政府的各種或有負債項目。然后，可以考慮整合第二、三種模式，編制一個相對獨立的但仍然是現金制的或有負債預算，並通過這個預算對或有負債總額進行控制，同時，在預算中安排一定的資金，應對或有負債可能導致的支出。當然，中國應盡快推動政府會計改革，引入權責發生制會計，並逐步過渡到權責發生制預算，在一個新的會計基礎上將或有負債納入預算。﹝34﹞同時，應在中期和長期的時間框架內編制或有負債預算。在這方面，河南省焦作市已進行了有益的探索。2003年，焦作市開始清理和摸查政府債務，將政府債務納入預算管理。2005年，正式編制政府債務預算，涵蓋全部政府債務資金，即由各級政府機關、事業單位，以政府名義或單位名義向國內外、境內外政府、組織或個人承借或擔保，負有直接或間接償還責任的債務資金。目前，焦作已形成比較完整的涵蓋債務預算、執行和決算的政府性債務預算報表體系。2009年和2010年，焦作進一步完善政府債務預算，分別編制了滾動債務預算和政府投融資預算，對政府債務實行全數額、全過程、全方位的監管。﹝35﹞