馬駿：中國公共預算面臨的最大挑戰 財政可持續

　　二、中國預算體系：它能有效地確保財政可持續嗎？　　

　　從1978年到1999年，中國一直處於“前預算時代”，即缺乏現代公共預算制度的時代。一方面在政府內部缺乏集中統一的預算控制，另一方面立法機構無法有效地監督政府預算。1999年，中國啟動了一場意義深遠的預算改革。經過十余年的改革，中國初步建立起公共預算制度。隨著部門預算改革的推進，政府預算已變成以部門預算為基礎進行編制，預算外資金逐步納入部門預算，預算權力分散的局面得到很大的改變，規范的預算編制程序以及相應的程序性規則也初步建立起來，部門預算對部門活動的約束性也越來越強，各個部門的預算行為也越來越規范。此外，隨著部門預算與部門工作計劃的整合程度提高，部門預算也對提高政策制定水平發揮了積極作用。隨著項目庫的建立，以及2004年開始推行支出績效評價，並在一些地方逐步向績效預算轉型，中國開始探索提高支出績效。在推進部門預算改革的同時，2009年正式建立國有資本經營預算，將國有企業利潤及其支出納入預算管理。這就將更多的與公共權力和公共財產有關的政府資金納入預算，受預算過程約束。同時，隨著國庫集中收付體制改革和政府採購改革的推進，各級政府都建立起財政單一賬戶體系，並在此基礎上實現了收入集中繳納，支出集中支付，以及財政實時動態監控，這就在預算執行環節建立起一套集中統一的預算控制，由財政部門從外部對各個部門的收支進行積極主動的事前“外部控制”。由於這些改革的推進，中國在政府內部建立起集中統一的預算控制。在加強國庫控制的同時，財政部也開始探索現金管理，大大提高了財政管理水平。﹝16﹞﹝17﹞隨著預算改革的推進，人大預算監督也開始加強。政府提交給人大常委會初審和人代會審批的部門預算也越來越全面和詳細，同時，一些地方人大開始與財政部門的國庫集中支付體系平台實行聯網。在預算改革的過程中，各級人大紛紛制定加強人大預算監督的規章制度，在預算監督領域更詳盡地規定人大的預算監督權。同時，建立相應的預算監督機構，加強自身的組織能力建設。目前，絕大部分地方人大常委會都建立起以“財經委”加“預算工委”（或預算監督處室）為主的預算監督機構。經過十余年的預算改革，人大預算監督的基本制度框架已經建立，越來越多的人大已能獲得預算監督必需的信息，並與政府及其相關部門在預算領域建立起制度化的預算溝通與對話機制，一些地方人大開始邁向實質性預算監督。﹝18﹞

　　然而，中國目前初步建立起來的仍然只是所謂的傳統預算模式。正如希克指出的，對於控制和防范財政風險來說，傳統預算模式存在著兩個致命的缺陷：（1）時間視野短。在實行年度預算的國家，隻在一年內考慮收支。即使實行了中期支出框架，也隻在三、五年的時間范圍內考慮收支。（2）隻記錄和考慮現金流意義上的收支，而不考慮不斷累積的支出承諾及其責任，不記錄和考慮或有負債，或者說，不考慮以前承諾的長期成本。﹝19﹞顯然地，十年預算改革僅僅奠定了現代公共預算體系的基礎。盡管這個新的預算體系已經大大地提高了中國政府的預算能力，但是，對於加強財政風險控制並在中長期確保公共財政可持續這一目標來說，這個新的預算體系存在著嚴重的不足。首先，盡管預算改革已進行了十多年，除了在2006年對國債規模的管理從原來的審查每年發行額度轉為審查國債余額外，總額控制問題一直未納入預算改革議程。其次，預算的時間框架基本上是年度性的，不能在預算決策過程中分析和評估每項政策對支出的中期影響，更不能分析和評估其長期影響。雖然各級政府一直都在編制五年經濟和社會發展規劃，但是由於計劃權和預算權的分離等原因，中國預算體系存在著比較嚴重的計劃、政策和預算脫節的問題。第三，盡管中國政府的債務絕大部分是或有負債，但由於政府會計改革嚴重滯后等原因，或有負債一直未被納入預算。最后，盡管各級政府幾乎都在借債，但整體來看，缺乏健全、有效的債務管理體系。﹝20﹞　　目前，預算環境已發生了根本性的轉變，化解債務的壓力比較大，而且未來的財政收支形勢將會越來越嚴峻，在中長期確保財政可持續的挑戰越來越大。中國必須在財政狀況仍然比較健康的時期，盡早啟動新一輪的預算改革，完善預算體系，提高預算能力。