馬駿：中國公共預算面臨的最大挑戰 財政可持續

　　四、預算改革：微觀預算層面

　　隨著財政收支的壓力越來越大，中國應在微觀預算領域啟動預算改革。中國應繼續完善過去十余年建立起來的預算控制體系，例如完善國庫單一賬戶體系、加強國庫實時監控、建立政府部門內部控制體系等，徹底消除財政資金征收和使用過程中的違規與浪費。同時，應在目前控制“三公經費”的基礎上，進一步削減運作方面的支出，降低公共部門運作成本。鑒於收入會越來越緊張，應加強收入管理，提高征管效率。同時，繼續提高支出管理中的運作效率，例如，完善政府採購制度，提高採購效率。除此之外，在微觀預算領域，有三項改革最為迫切。

　　1.績效預算改革

　　隨著財政資金日趨緊張，中國預算體系必須能夠將越來越稀缺的財政資金配置到各個時期最關鍵、最緊迫的領域，並提高支出績效。經過十余年的預算改革，作為現代預算基礎的各種預算控制體系已初步建立，並開始比較有效地約束部門的活動。這就為進一步實行績效預算奠定了基礎。同時，從2004年起，從地方到中央，許多政府已試點支出績效評價，一些地方（例如廣東省的南海、三水等）已開始邁向績效預算。這也為下一步推行績效預算創造了條件。﹝36﹞在未來，中國應在繼續加強預算控制的同時，推動績效預算改革。

　　在推行績效預算時，中國不應將績效預算簡單地理解為對現有項目設置績效指標，而應首先關注資源配置效率問題。績效預算的首要目標是戰略性地配置財政資金，即在每個時期都將財政資金配置到當前最緊迫、最關鍵的領域。盡管各國在實行績效預算改革的過程中，對於是否需要制定一個整體性的政府或者部門的戰略計劃態度不一，但是，無不強調戰略性地配置財政資金。中國應以中期支出框架為基礎推行績效預算，在一個中期（例如五年）的時間框架內思考未來數年的戰略目標，確定政策重點，進而確定支出重點。部門預算改革推行十余年來，成績非常顯著。然而，隨著時間的推移，每年預算編制時下達給部門的控制數或者部門過去一年的實際支出數已逐漸演化為新的預算基數。在一定程度上，部門預算變成“固化”部門利益的制度。這就不利於提高資源的配置效率。在未來的績效預算改革中，應通過中期支出框架，加強計劃、政策與預算的整合，加強對各部門預算編制的計劃引導和政策指導，將目前這種主要是“自下而上”的預算程序轉變成“自上而下”為主的預算程序。如此，才有可能跨年度戰略性地配置財政資金，淡化部門預算基數的影響。

　　在確定了戰略目標和政策重點之后，績效預算需要思考：對於實現預期的戰略目標和政策目標而言，應開展哪些活動？為什麼這些活動是最有助於實現預期的戰略目標和政策目標的？這即是項目設計與選擇。在編制績效預算的過程中，部門有責任講清楚一個關鍵的因果關系，即部門擬實施的項目與預期的戰略目標和政策目標之間的確存在一個因果關系。在項目確定后，下一個問題才是如何准確測量這些活動的績效。對於績效預算來說，盡管績效信息是以“結果”為中心的，但是產出和成本的信息同樣重要，尤其是成本和產出結合在一起的效率信息，同樣也是績效信息的組成部分。此外，由於公共服務的供給過程直接影響公共服務質量，績效信息必須涵蓋公共服務供給過程（例如，社會工作機構的管理者在向窮人提供服務的過程中如何對待窮人）。

　　從OECD各國實施績效預算的經驗來看，實行績效預算需要轉變組織文化和治理文化，需要各個層面的管理者轉變觀念，也需要一個較長的組織學習和個人學習過程。目前，像澳大利亞等國實行績效預算已三十多年，績效預算仍未成型。中國推行績效預算將面臨更大的挑戰。一方面，中國在整合計劃、政策和預算過程方面難度較大﹔另一方面，各級財政部門以及支出部門需經較長時間才能逐步發展出符合績效預算的預算能力，包括有效地聯結項目與戰略目標、准確地測量擬開展的各項活動的績效，等等。此外，在實行績效預算的過程中，需要較長的時間來提高績效信息的質量。隻有當績效信息質量比較高時，政治家和管理者才會接受這些績效信息，進而才會在預算決策中使用這些信息。隻有到這個時候，績效信息才可能變成一個能夠影響預算決策的重要因素。﹝37﹞

　　2.現金管理

　　隨著財政資金將會越來越緊張，支出壓力會越來越大，中國應進一步提高預算執行中的財政管理水平。尤為重要地，中國應從現金控制過渡到現代意義的現金管理，提高預算執行用款計劃的科學性，提高預算執行效率，並在確保現金安全性和流動性的前提下開展現金投資，用錢合法地生錢。﹝38﹞

　　首先，中國應引入現金預算，改進每年用款計劃的編制。現金管理是最基礎性的財政管理活動，其首要目標是有效率地匹配現金流入和流出，確保各個部門能及時獲得所需的預算資金供給公共服務，而不會出現所謂的現金流問題。目前，整體地看，中國隻有現金控制，而無現代意義的現金管理。﹝39﹞為提高年度用款計劃編制的科學性，中國應考慮引入現金預算，將用款計劃的編制建立在對各個部門活動規律的歷史分析之上。不同部門的活動規律是不同的，支出流的規律也就不同。例如，水利部門和文化部門支出流的規律就不同，前者在月度之間波動較大，后者也許比較平穩。編制現金預算時應考慮不同部門的現金流規律。

　　其次，應制定現金管理方面的法律，在確保現金安全性和流動性的前提下開展現金投資，解決閑置現金問題。隨著國庫改革的推進，以及財政收入總量本身也變大，集中到國庫的底金余額越來越大。據估計，1999年啟動國庫改革時，年底財政存款最多幾百億，目前可能高達幾萬億。如此龐大的現金余額，若不投資，收益損失非常大。2006年，財政部開始試水現金管理，通過商業銀行定期存款、提前贖回國債等方式對部分閑置的庫款余額進行市場運作。此外，一些地方政府也開始將一定規模的間歇國庫資金按照一定的期限滾動定存於商業銀行，以獲取收益。然而，目前財政部實行的仍然不是一個完整的現金管理，一則規模較小，二則投資仍比較單一。至於地方層面的現金管理，由於缺乏明確的法律授權以及監督，若操作不當，極易發生流動性和安全性風險。隨著財政收支形勢將會越來越嚴峻，加強現金管理，啟動現金投資，就非常必要。這不僅包括閑置的現金余額，而且也包括社會保障資金等。然而，現金投資存在著風險。為了建立一個既堅實又有效率的現金管理體系，中國應制定專門的現金管理法律，明確規定現金管理的機構及其職責、現金管理的基本原則，現金投資的范圍，現金投資的問責體系等。﹝40﹞當然，如何在地方層面建立現金管理是一個較難的問題。現金管理，尤其現金投資，需要財政部門擁有非常高的市場運作能力。目前，中國絕大部分的地方政府可能並不具備這一能力。一個選擇是法國模式，即財政部代地方政府操作現金管理。由於中國的規模巨大，這一模式顯然不太適合。另一選擇是以省為單位建立現金投資體系，由省級財政代理縣市一級的現金投資。當然，也可考慮美國地方政府的模式，幾個地方政府建立一個現金投資平台，運作現金投資。

　　為了加強現金管理，中國需盡快改革政府會計體系。如果建立了健全的政府會計體系，財政部門經理國庫就有了堅實的基礎。此外，由於國庫現金管理將會影響一個國家的貨幣供給，必須在現金管理和貨幣政策之間建立有效的協調機制，避免現金管理沖抵貨幣政策效果。最后，一個有效的財政管理體系還必須將現金管理與債務管理整合在一起。

　　3.債務管理

　　對於現代政府來說，借債並對債務進行有效的管理，已是國家治理重要的組成部分。一個負債累累的政府不是好的政府，一個不借債的政府同樣也不是一個會治理的政府。實際上，對於公共設施的資本性支出來說，以債務融資來提供所需資金其實是最公平的方式。然而，有了債務就應有債務管理。若說治國即理財，這個理財必然包括“理債”。總之，有債務並不可怕。可怕的是，一個政府有了債務，卻沒有債務管理，或者債務管理水平不高。﹝41﹞而這恰恰是中國當前存在的問題。

　　過去三十年，尤其是20世紀90年代后期以來，中國政府債務市場取得了巨大的發展：（1）初步建立起多層次的包括政府債券發行市場和流通市場的市場體系﹔（2）市場規模越來越大，債券交易方式越來越多樣，政府債券成交越來越活躍﹔（3）債券市場產品越來越豐富多樣，例如債券類型和債券期限結構越來越豐富。在此過程中，以國債發行和管理為基礎，中央層面的債務管理體系已基本建立，債務管理水平也越來越高。例如，在一級市場上，隨著1998年實行國債招投標發行，初步實現了國債發行市場化﹔隨著近年來國債期限結構的多樣化，尤其是超長和超短期國債品種的推出，國債的期限管理水平大幅度改善﹔2006年，對國債發行實行余額管理。同時，在政府債券二級市場，建立了互聯互通機制，以及固定收益平台和做市商制度。此外，建立起比較完善的債券托管結算機制。不過，中央層面的債務管理仍需進一步完善。例如，仍需進一步完善發行機制，提高國債發行的市場化程度，完善國債發行的價格發現功能﹔仍需解決流通市場分割，市場流動性仍然偏弱的問題，等等。﹝42﹞此外，從體制上看，中央層面的債務管理比較分散，不同類型的政府債券或者不同發行主體發行的債券，從發行到監管分屬不同的管理機構，這既不利於提高債務管理水平，也不利於加強總額控制。在未來，中國應考慮建立一個集中型的債務管理體系。一個選擇是像新西蘭那樣建立一個獨立的債務管理機構。另一個選擇是由財政部統一負責債務管理。

　　然而，問題最嚴重的是在地方層面。目前，幾乎所有的地方政府都在借債，但是，絕大部分都沒有建立債務管理體系，或者即使有債務管理，也是不完整的。根據審計署對地方債務的審計，在省級層面，有7個省沒有債務管理，有8個省沒有專門的管理債務機構，有24個省沒有建立償債基金，有24個省沒有建立財政風險的監控機制。﹝43﹞到省以下，情況更加嚴重，幾乎沒有債務管理。當然，地方層面債務管理體系落后的一個原因是目前法律和制度不允許地方政府借債，所以地方政府隻能以或有負債的形式變相借債。如此，即使借了債，也不敢公開建立債務管理體系。在未來，中國應以法律的形式，明確賦予地方政府借債的權力。2012年，中國已開始選擇四個地方政府試點地方債，2013年擴展到六個地方政府。在未來，一個選擇是擴大地方債的范圍，另一個選擇是將地方政府投融資公司在債券市場發行的城投債（企業債、中期票據、短融券等）轉化成中國版本的“市政債券”。這不僅可以將地方政府的借債置於市場約束之下，而且有助於將財政風險從銀行體系分散出去，更有助於中國減少對或有負債的依賴，提高財政透明度。﹝44﹞在此基礎上，要求所有地方政府建立和加強債務管理。最后，在未來，中國應逐步化解債務風險。由於每年收支壓力將會越來越大，各級政府可分批逐步出售國有企業股份。這既可籌集資金化解債務，例如地方政府債務和養老金的債務，也可推進經濟體制改革。