向楠
要走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，就必須引入並保証社會力量對地方政府的監督
中國青年報：您曾指出，中國的地方政府未來應該從“放手做事”的體制向“束手做事”體制的過渡。您怎麼看實現這一過渡的過程？
周黎安：“放手做事”指層層分包的體制下給地方政府充分的資源與自由裁量權，激勵它們有所作為﹔“束手做事”則指，要用法律和程序對它們手上的資源和權力進行一定的約束，規避“放手做事”模式所帶來的一系列問題。雖然長期來看，我國地方政府治理的確需要從“放手做事”走向“束手做事”，但是，這一過程一定是一個漸進的過程，一蹴而就反而會帶來許多意想不到的問題。
在中國過去30多年的發展奇跡裡，一個受到充分激勵的地方政府在其中起到了重要作用。當前，中國的發展壓力依然存在，我們深化改革不能丟了寶貝——對地方政府的激勵。美國上世紀九十年代在全國范圍內出現過再造政府的運動，原因就是政府官員被各式各樣的規則和程序嚴格約束后，失去了應有的工作激勵和創造性，工作中凡事隻要循規蹈矩、不犯錯誤就行，不會主動努力提高服務質量，形式主義、官僚主義嚴重。所以，未來我國雖然更加強調約束地方政府，但是這種約束不能以犧牲對地方政府的必要激勵為代價。隻有約束、沒有激勵的政府制度，對於當前的中國來說可能太昂貴了，我們暫時還“買不起”。
中國青年報：縱觀我國中央與地方關系調整的歷史，很多時候就是一個收權與放權交替的歷史——收的過緊就用放權來增加活力，放的過多出現問題后又重新把權力上收。在未來中央地方關系改革中，如何做才能最大程度上走出“一放就亂、一收就死”的怪圈？
周黎安：本質上，當前是在通過不斷的收權放權循環，來實現中央與地方關系的動態平衡。對於中央而言，它擔心地方不受約束的權力太多，會導致一系列負面影響﹔但是把權力收得過死，又會傷害地方的積極性，影響社會經濟發展。面對這種狀況，中央隻能不斷嘗試，先放一點權，如果出現了問題，那就收回來一些﹔如果激勵作用還不夠，那就再放一些。如此反反復復，通過不斷嘗試來尋找收權與放權、中央與地方關系的平衡點。也正是如此，新中國建國后才經歷了多次收權與放權的循環。
雖然通過不斷收權放權實現了動態平衡，但取得這種動態平衡的成本是巨大的。就像人體通過生病發出信號進而完成健康調節一樣，在中央和地方的關系中，隻有當原有的制度出現問題並被發現時，才會有新一輪的調整。可是這時，問題往往已經出現，損害已經發生。這說明，如果改革還是圍繞著官僚系統內部該怎麼分配權力，而不加入新的維度和元素，這一問題很可能最終走向無解。造成歷史上收放循環的核心原因在於，中央政府承擔了監督和考核地方政府的全部責任，所以中央政府面臨嚴重的信息約束，擔心分權的負面后果。而中央政府的監督困難，又導致下放的權力容易被濫用。
未來，地方政府改革想走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，就不能隻在收權放權問題上繞圈子，而是要加入新的改革因素——在制度上引入並保証公眾、媒體、網絡等社會力量對地方政府的監督，尤其加強和完善體制內已經存在的監督和制約機制（如人大和政協）。在建立和完善“自下而上”的監督和制約機制方面，還有很長的路要走。
如果保証了社會力量對地方政府的充分監督，就像為中央聘請了數量龐大的義務監督員。在多重監督機制的作用下，中央既能夠下放權力，保証對地方政府的激勵﹔又不用擔心下放的權力得不到充分的監督與制約。如此一來，中央不必再通過收權或者放權來解決當前政府治理所面臨的一系列問題，而是可以有選擇性地進行中央與地方關系的重新調整。這樣，傳統的地方政府治理模式才有可能發生根本性的轉變。中國下一步政府改革的嘗試，應該圍繞如何同時發揮“自上而下”和“自下而上”兩個監督考核機制的作用而進行。
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