向楠
一切稅制結構改革都要以企業和公眾的綜合稅負水平隻減不增為前提
中國青年報：近年來，中央政府已經對許多原本屬於地方政府權利范圍的事項進行了垂直管理，比如銀行、國稅、海關等。有人預測，在未來，中央政府垂直管理的范圍還將進一步擴大。您怎麼看這種趨勢？
周黎安：在銀行、海關、國稅、審計、司法等領域，我國的確有垂直管理的需要，而且事實也証明，許多已經進行的垂直管理是成功的。以對銀行的垂直管理為例，這一舉措使得銀行脫離了地方政府的控制。現在看來，如果銀行仍然被地方政府控制而沒有實行垂直管理，投資波動與經濟大起大落可能會更嚴重。
當然，也不能過於迷信垂直管理，不能認為一旦某些權力受屬地管理干預產生了不良后果，就要馬上把權力收到上面，進行垂直管理。實際上，上收權力只是第一步，如何保証收上去的權力能被行使得更好才是關鍵。最明顯的例子就是曾經對食品藥品監管領域實行的垂直管理。2000年，我國對食品藥品監管領域實行垂直管理，鄭筱萸是第一任國家食品藥品監督管理局局長。鄭筱萸利用食品藥品監督的垂直管理，靠批發新藥大肆斂財。在食品藥品監管領域，這次垂直管理只是使得以前的屬地管理下的分散尋租，轉變成了集中尋租，不但以前的問題沒有解決，反而帶來了更大的弊端。最終在2008年，食品藥品監管又由垂直管理回到屬地管理。
由此可見，不是所有的垂直管理都能取得比較好的效果，關鍵還是要有配套措施，保証收上去的權力受到監督和制約。否則，未來實行的垂直管理也可能遇到和食品藥品監管領域相似的問題。
中國青年報：什麼樣的制度才能保証收上去的權力會得到很好的行使？
周黎安：這是當前面臨的一個非常具有挑戰性的問題。地方政府需要面對公眾，工作出現問題，可以通過公眾舉報、上訪等行為反映出來，而且不同的地方政府在橫向之間也能形成對比。可是對於垂直管理的部門而言，其不但缺少信息反饋，更缺少橫向參照，監督起來難度會加大。
要保証垂直管理機制中收上去的權力得到很好的行使，簡單來說就是要建立兩個機制：第一個是建立來自服務對象的信息反饋機制，保証中央政府能對垂直管理機構的工作有充分的掌握﹔另一個就是監督問責機制。一旦通過信息反饋機制發現了垂直管理機構在權力行使中的問題，就必須進行嚴厲的問責。
中國青年報：一些人主張，下一步的改革要聚焦於增加地方財政來源，具體的做法就是增加新的地方稅，比如房產稅等。但是目前，在整體稅負較重的背景下，通過新增地方稅來保証地方財政來源是否行得通？
周黎安：財稅體制肯定是下一步改革的重要領域之一，而且改革將主要集中於稅制結構上。調整稅制結構的意義不僅在於重新分配中央和地方的財力，同樣也有助於激勵地方政府履行其應有的公共職責。
就拿房產稅來說，現在政府過度依賴賣地的財政融資模式必將不可持續。推行房產稅有助於給地方政府提供比較穩定的稅源，降低他們對賣地的過度依賴，未來遲早會大規模推行。此外，當前地方政府的主要稅源是營業稅與增值稅，這兩種稅主要來源於經濟活動和生產制造過程。為了增加稅收收入，地方政府的第一反應當然是發展工業、增加GDP。因為隻要GDP增加了，不用太過關心環境有沒有污染、民生有沒有欠賬，反正稅收足夠了。但是，如果將房產稅作為地方政府主要稅源之一，地方政府為了吸引更多的人前來買房，就必須關注當地的居住環境和生活質量。這就能對地方政府的行為產生一種正面引導。
需要強調的是，當下，一切稅制結構改革都有一個大的前提，那就是一定要保証企業和公眾的綜合稅負水平不再增加。在這一前提下，可以通過改革稅種設置、調整中央與地方在一些稅種上的分享比例等方式，解決地方政府的財源問題。如果隻增加新的稅收，對既有稅收結構不作調整，那將會是最壞的改革方案。因為作為一個發展中國家，既有的稅收再加上各種政府收費，我國經濟當前的綜合稅負水平過重已經是一個不爭的事實。如何盡可能減少公眾和企業面臨的稅負，應該是當前財稅改革的一個重點。
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