向楠
地方政府改革以及中央地方關系調整對改革大局有“牽一發而動全身”的意義
中國青年報：在對新一輪改革的期待中，地方政府治理改革以及中央與地方關系調整，為什麼會受到公眾高度關注？
周黎安：過去30年，中國經濟的市場化程度不斷提高。但與之前相比，地方政府對市場的干預和參與程度並非像預期的那樣越來越弱化，反而在經濟發展中越來越扮演著中心與樞紐的角色，許多地區的經濟發展都是以地方官員的戰略目標、產業規劃、具體運作為中心，地方政府公司化傾向日益強烈。
就在地方政府深度參與本地經濟發展的同時，我們發現，當前老百姓關心和抱怨的幾乎所有問題，大多與地方政府的公共職責密切相關。比如環境資源、收入分配、教育、醫療、房價、養老等問題，很多都與地方政府在公共服務上“失靈”，沒有恰當地履行其職責和角色有關。
地方政府之所以不能承擔起相應的公共服務責任，是由於它們在發展經濟、提高GDP上沖動過強，導致他們忽視了其他責任。而地方政府在發展經濟上的這種巨大沖動，正是來源於當前地方政府的治理模式以及中央與地方關系格局。所以，地方政府治理改革以及中央地方關系調整，可以說是未來改革的重中之重，許多其他領域的改革都要通過這一改革來傳導，對我國改革的大局有“牽一發而動全身”的意義。
中國青年報：您怎麼看當下的地方政府治理模式？
周黎安：由於存在上述那些問題，有人認為這種模式一無是處。這樣評價是不客觀的。
我國的地方政府治理模式，可以簡要概括為兩個方面——縱向一級一級的行政分包體制和橫向同級地方官員之間的晉升競爭關系。正是由於從中央到地方的層層分包，地方政府獲得了發展經濟所需的大量資源與自由裁量權﹔而地方官員圍繞晉升展開的橫向經濟競爭，又充分調動著他們發展經濟的積極性。在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個富有活力和創造性、敢於突破體制束縛的行動主體，這是過去30年中國經濟發展奇跡背后的一個重要動因。
凡事有利就有弊。既然賦予了地方政府大量的資源與權力，將他們放在地區經濟發展的核心位置，那麼地方政府不可避免地就會運用手中的資源和權力來實現自己的利益和偏好，由此產生一系列弊端。首先，官員關心的都是有助於自己升遷的與經濟增長有關的硬指標，老百姓關心的則是環境、教育、醫療、養老等與自己生活息息相關的民生軟指標。在現有模式下，許多地方政府官員往往用自己的偏好來替代老百姓的偏好，隻重GDP，忽視老百姓改善環境、民生的訴求。
第二個弊端是地方保護主義盛行。一般而言，在統一國家的內部，公眾應該享有統一的市場秩序、監管秩序、司法秩序等，但是當前屬地化的行政分包和晉升競爭強化了地方官員利益的地理邊界，使得許多原本應該統一的秩序都被具有地方保護色彩的制度所切割。
第三，在層層分包的體制下，地方政府官員不但深度參與經濟發展，還手握大量資源與權力。一旦監督缺位，很容易滋生腐敗。
最后，地方政府還存在預算軟約束的問題。一方面，地方官員是流動的，大多數官員幾乎不用為自己的投資行為負責﹔另一方面，地方政府又沒有破產的風險。面對發展經濟的巨大壓力，地方政府當然會想盡一切辦法融資，而融資形成的政府債務又缺乏明確的責任主體，隻能在地方政府賬戶上不斷累積，慢慢形成數額驚人的地方債。如果當前地方政府的治理模式不改變，規模龐大的地方債的償付風險最終隻會轉嫁到中央政府頭上。
中國青年報：利弊權衡，當前的地方政府治理模式是否已到非改革不可的時候了？
周黎安：的確是非改革不可。在改革開放早期，我國特別需要制度創新所產生的沖擊力，來打破過去僵化的計劃體制，對抗官僚系統中的過度管制、不作為、低效率和對市場的敵意。各地區也需要突破低水平的經濟發展陷阱，為民間投資提供必要的基礎設施和政策環境。那時，這種地方政府的治理模式表現出利大於弊。然而，隨著我國經濟不斷發展、老百姓生活水平不斷提高，在溫飽之外，老百姓有了更多需求，比如生活環境、生活質量、執政公平性、權益保護。此時，地方政府治理模式中的弊端就被不斷放大，對地方政府進行改革的呼聲也越來越高。
一直以來，關於行政體制改革的討論很多，不少學者傾向於低估地方政府官員激勵制度的重要性，認為中國更徹底的市場化是解決增長動力的唯一途徑。我認為這種觀點有些不接地氣。長期以來，政府一直控制了地區經濟發展所需的土地、資金、政策等各種核心資源，尤其是難以制約和監督的自由裁量權。這一國家管制經濟的模式在中國的歷史上一直沒有大的改變，如今也不能寄希望於它一夜之間就發生改變。在這一現實前提下，一個更有意義的問題不是說政府應該退出所有的管制，而是如何將掌握大量資源與權力的地方政府，“馴化”成能促進地方社會經濟發展的“幫助之手”，而非讓它變成阻礙地區發展的“攫取之手”。
對這個問題，之前的解決思路是引入官員之間的競爭機制，同時強調經濟發展導向。從國際比較的角度看，這一解決思路讓地方政府在中國經濟增長奇跡中整體上扮演了非常積極的角色。但是當前，由於發展階段的演進，以前的解決思路帶來了諸多弊端，必須進行改革，重新界定政府、市場和社會的邊界，找到適合新的發展階段的新思路。
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