向楠
在完善自上而下的官員考核體系同時，也應該建立自下而上的考核
中國青年報：官員晉升考核標准是地方政府治理中的核心內容。近年來，在學者、媒體的呼吁下，改變過分看重經濟增長的考核模式，已經成為公眾包括一些政府官員的共識。然而實際中，對這種考核模式的改革卻舉步維艱（比如幾年前頻繁見諸報端的綠色GDP如今已鮮有人提及），一些地方甚至出現了強化GDP崇拜的現象。為什麼改變以GDP為核心的地方官員晉升考核模式會如此之難？
周黎安：這裡有一個大的背景，即中國是一個發展中國家，發展壓力還非常大。鄧小平曾提出，經濟增長在中國不是一個簡單的經濟問題，而是一項政治任務。這種說法特別對。一方面，近年來，中國改革中所付出的成本，許多都是靠經濟增長來解決的﹔另一方面，中國人口眾多，經濟衰退而引發的就業壓力，可能直接轉化為威脅社會穩定的力量。因此，如果經濟低速增長，對政府將構成嚴峻的挑戰。特別是前些年我國的GDP以10%左右的速度增長，現在突然降到了7%左右，各方面壓力會越來越凸顯。
對於地方政府來說，它們自身也不願意太過弱化GDP崇拜。在現有財稅體制下，地方政府的收入是和GDP的增長緊密相連的。作為地方主要財政來源之一的增值稅，本質上就是對經濟增加值的征稅。GDP增長了多少，地方政府完全可以據此估計出自己的財政收入增加多少。一旦弱化了對GDP的關注，地方政府就將面臨巨大的財政壓力。
在弱化GDP崇拜這個問題上，不同地區的地方政府之間也存在博弈。對於地方政府官員而言，誰都希望別人先弱化，自己后弱化，他們都堅信總不可能會因為GDP增長快而被處罰。落后地區的官員更會認為，不能沿海和東部地區發展起來了就提弱化GDP崇拜，落后地區還憋著一股勁兒要大干特干呢，要弱化GDP崇拜也應該只是發達地區的事情。
中國青年報：長此以往，地方官員晉升考核會不會越來越看重GDP，以至於最終很難改變？
周黎安：不得不承認，我國一定程度上的確有著對以GDP為核心的官員考核體系的內生需求，而且這種考核體系更客觀化、可數量化，執行起來也更方便、有效。但另一方面，這種考核體系所引發的諸如環境污染、地方保護、腐敗、社會公平等問題也不可忽視。對於政治家來說，是否改變這種考核體系、怎麼改，都必須慎重考慮、反復權衡上述兩方面的因素。所以，改革從來都不是動動嘴皮子那麼簡單，它是一個非常艱難的過程，需要政治家具有很大的勇氣和魄力。
中國青年報：您對未來地方官員晉升考核體系的改革方向有什麼建議？
周黎安：首先是要完善自上而下的考核體系。當前，在自上而下的考核體系中，GDP佔比過重，其他許多指標不夠甚至缺失。另外，當前考核多是一種短期靜態的考核，比如考察官員表現，看的就是他三五年任期內財稅收入、經濟增長情況，很少考察這些發展成績背后所付出的成本以及未來的隱患，比如負債、環境成本，更沒有考察當下的增長對以后該地區可持續發展所造成的影響。如果把地方政府比作一個公司，我們都知道，考察公司績效時，不僅要看它的營業額與利潤率，更要看它的負債率以及未來發展前景，有時甚至后者更為重要。可是現在對地方政府官員的考核，隻注重前者而忽視了后者，隻有短期靜態的考察而沒有長期動態的考察。
但是也要注意，完善自上而下的考核體系時，不是加進去的指標越多越好。一般而言，在政治錦標賽下，單一指標的考核效果最為明顯，如果指標太多、太雜，會使得考核目標變得模糊，考核過程變得主觀化，從而引發考核效果的失靈與考核過程的腐敗。所以像有的地方現在動不動就搞幾十個指標的考核體系，是完全不可取的。因為面對這麼復雜的考核體系，地方官員將無所適從，最后反而作用有限。
在完善自上而下考核體系的同時，也應該重視自下而上考核體系的建立。相比於自上而下，許多考核內容更適合自下而上。比如公共服務的質量、政府工作人員的表現，其在自上而下的考核中可能就是一堆冷冰冰的數字，但是老百姓會對這方面內容有著更為詳細的切身感受。如果在這些領域能夠把老百姓自下而上的考核監督加進來，對地方官員的考核體系將會更加完善。
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