向楠
調整中央與地方事權，關鍵是要給地方政府合適的激勵與約束
中國青年報：當前，地方政府事權與財權的不匹配受到越來越多的關注。有兩種改革的聲音：一種主張中央上收部分事權，減輕地方政府的負擔﹔另一種主張不縮減地方的事權，給地方政府匹配相應的財權。您怎麼看？
周黎安：這兩種聲音其實都涉及了下一步中央地方關系調整的內容：一方面，當前的中央與地方事權劃分存在一定問題，需要進行調整。當然，調整並不等同於中央要上收權力﹔另一方面，下一步的改革也需要實現地方政府事權與財權的相匹配。未來的改革，要賦予地方政府與事權相匹配的財力，而非僅僅是財權。因為對於生態脆弱的地區來說，不但缺乏資源，環境被破壞后也很難修復，所以不應該鼓勵這些地區發展工業和經濟，隻能依靠上級政府的轉移支付，來保障這些地方的基本財力，用於維持生態與各項公共服務支出。
討論中央與地方之間具體該怎麼分配事權、財權固然重要，但是在面對改革時，更應該清楚認識改革背后所應遵循的核心原則。什麼是未來中央地方關系調整與地方政府改革所應遵循的核心原則？在我看來，就是要通過制度設計，保証對地方政府能有一個合適的激勵與約束。比如對於權力上收，並不是說所有的權力上收都是好的，上收的權力實際上不一定都能得到更好的使用。實際上，有些時候，地方政府更了解當地情況，決策的信息成本更小。同樣，不是說中央把財權分給地方就完了。就拿中央給地方的一般性轉移支付來說，在沒有強有力監督的情況下，地方政府一樣可以把這些錢拿去干別的事情。所以，對於央地關系的改革措施，首先要看其能否實現對地方政府的激勵與約束的平衡，然后再來討論具體應該怎麼操作。
中國青年報：對於中央與地方之間的事權劃分，您有什麼具體建議？
周黎安：嚴格意義上來講，我國並不存在中央與地方之間事權的劃分。因為在我國，中央與各級地方政府之間是上下統攝、層層分包的關系，地方政府的絕大多數權力都要受到中央政府的限制和干預，區別隻在於中央政府對一些事情盯得比較緊，對另一些事情盯得又比較鬆而已。這和西方聯邦制國家中央與地方事權嚴格分工、凡是屬於地方的事務中央無權干預的體制，有很明顯的區別。未來，我國應該嘗試將目前這種中央與地方層層分包的關系，向真正的分工協作關系過渡。
在事權的具體劃分上，首先，醫療保險、社會保障等全國性的公共產品，都應該主要由中央政府提供。教育也有很大的地區溢出效應，中央政府和省級政府應該承擔更多份額。但是現在，這些全國性的公共產品，幾乎都被層層分包給了各個地方尤其是基層政府，從而導致各地的公共服務水平差距懸殊。拿教育來說，它具有很強的地區溢出效應，一個年輕人在老家接受了教育，最后可能會到北京工作，為北京作貢獻。因此，一些地方政府就不太願意出這筆錢，因為錢花了，結果可能培養的精英人才最后都跑了。這時，就需要中央政府和較高層級的地方政府（如省政府）承擔更多的支出責任，避免單個地方政府的“理性行為”最終對整個國家產生非理性的后果。
跨省的公共事務協調和全國統一的市場秩序，也應該由中央政府出面負責。拿環渤海污染治理來說，此事涉及到遼寧、河北、天津、山東等多個省市，隻由環保部或者海洋局來牽頭負責，面對同等甚至更高級別的地方領導，經常搞不定。中國作為權力高度集中的國家，在涉及到跨地區的協調和統一方面反而經常顯得力不從心，各種形式的地方保護主義盛行。這種情況美國也有，他們叫作interstate trade（指州際貿易，這裡的貿易做廣義解釋，即包括貨物也包括公民權利等事項——編者注），法律規定為聯邦政府的權力范疇，地方制定的政策隻要有地方保護主義傾向、損害別的地區公民的平等權益就屬違法。
除此之外，具有地方性的公共產品，就應該歸屬於地方政府的權力范疇。比如修地鐵，一個城市修地鐵與另一個城市幾乎沒有任何關系，這種情況下就應該由地方政府自己決定，而非中央政府審批。現在中央政府在決定哪些事項需要審批、哪些不需要審批時，許多時候是看項目所涉及的資金額度，即使是私人投資，投資金額大的話也要發改委審批。
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