過多著眼土地權益人的權利是偏頗的

陳錫文說，這裡，想講講城鎮化進程中的土地問題。這是很糾結的事。客觀上講，世界上沒有一個國家的城鎮化可以不佔用農村的土地的，這是必須面對的事實。從這個角度去看，在土地問題上中國的城鎮化至少面臨著三大挑戰。

第一大挑戰就是糧食安全，現在已經顯現出趕不上需求增長的危機了。糧食要增長無非是兩個方法，一個是增加面積，一個是增加單產。城鎮化要佔耕地，有可能使得糧食的播種面積下降，這就是一個挑戰。

第二個是宏觀調控。因為中國正處在一個快速的大規模的建設階段，所以宏觀調控和供地的數量有著密切的關系。因此從2003年底黨中央國務院很明確提出了，土地是宏觀調控的閘門之一。

第三大挑戰是，在城鎮化進程中佔的地是農民的地。憲法規定農村土地除法律另有規定的之外都屬於農民集體所有，農民要失去他的土地，那麼在這個過程中怎麼保障農民的利益是必然提出的挑戰。

陳錫文說，要想處理好這三大挑戰難度確實很大，因為土地問題具有復雜性。解決好這個問題，至少要面對如下的具體問題。從制度層面去講，現在大家打開報紙、翻開各種各樣的經濟學雜志，都能看到關於土地制度改革的文章和言論。而且一般都能反映出對當前中國的土地制度的不滿，認為需要進行土地制度改革。我也覺得確實要下大力氣推進土地改革。但是我也發現土地制度本身是一個非常復雜的問題。就全世界來講，不管土地的所有制怎麼樣，社會經濟制度怎麼樣，有兩點是共同的。第一點土地是一種有限的自然資源，第二土地的利用不僅僅是權益者，而且關系到公眾、關系到社會、關系到國家和未來。

我們對土地制度的討論有一點偏頗，比較多地著眼於土地權益人的權利。這有歷史的原因和現實的原因，因為中國太不注重對權益人的保護，失地農民得不到合理的補償，長遠的生計沒有保障。甚至包括城鎮裡面居民的房屋被征收也有這樣的問題。反映出來一個突出問題，是公權對私權的侵犯過多，於是更多的人去談論怎麼保障土地權益人的權益。但是反過來，如果為了保障土地權益人的權利放棄或者放鬆了土地管制會是什麼狀態，大家也不難想像。土地是個生產要素，要素進入市場自由交易，由市場供求決定價格，這在經濟學當中是常識。發達國家私有制是個基本現象，但是土地私有了同樣需要用途管制。

突破自有自用原則農地就守不住

陳錫文說，保障土地權益人的權利是必須的，但是任何土地權益人權利的實現隻能是用途管制之內，這條也是非常重要的。土地權益人的權利和政府對土地用途的管制這兩者的平衡，客觀上是私權和公權之間的平衡，它又需要一個非常重要的條件，就是規劃必須是科學的合理的公開的透明的，應當廣泛征求社會的意見。

土地制度中討論比較多的第二個問題是關於土地的征收。按照現行法律規定，農民土地使用權沒有了，房屋沒有了，工作也沒有了，現在種在地裡的青苗也長不成農產品了，這些損失都在裡面，給的補償最高限額是這塊土地被征收之前三年平均年產的30倍。按照現在的法律最多補這麼多，所以大部分農民人均能補兩三萬元就差不多了。這很難保証他生活水平不下降，長遠生計有保障。於是很多人批評這是侵犯農民權利，批評政府就是為了搞土地財政，並要求改革征地制度，最后提出來能不能讓農民的土地直接進入建設市場。

這方面的討論必須聯系到土地的用途管制問題。即使實現了將來某些土地可以不向農民征收，也並不是說農民自己想把土地進入市場就可以進入市場，進入建設用地市場必須符合規劃，不符合規劃就不行。這種做法不是對農民所有權以及對農村集體所有權的歧視，這是用途管制，在全世界都是一樣的。所以即使是有朝一日實現土地不通過政府征收，由農民直接進入市場和開發商交易，絕大部分農民也進不來這個市場，因為規劃不允許。

有些國家在城鎮化建設中對私有的土地並不征收，但是它有一個階段性的問題。到什麼階段可以這樣？一般來說現在已經實現了工業化城鎮化的國家，基本形成了這種格局。比如說城鎮化率到了75%甚至更高的地方，城市基本上定形了。這個時候征用土地的用途非常明確，性質明確反過來又可以決定征還是不征，公益性的用地政府要征收，非公益性的用地可以不收。進入到這個階段，這些國家的城市建設完全可以做到征收也好不征收也好，價格都由市場來決定。

發展中國家城鎮化處在初始階段，或者推進階段，和已經成熟的發達國家有很大的區別。有大量農村人口進城，城鎮是成倍擴張的。大規模城市化建設當中離不開區片的綜合規劃，這就要大面積征收土地，於是一定要形成一個對農民土地征收的綜合區片價格，否則是沒有辦法補償的。但是要有一個底線，價格要跟市場價差不多，要讓農民生活水平不下降，長遠生計有保障。甚至一定程度上讓農村土地被征收為城市建設用地的過程成為一個富裕農民的過程。台灣的相關法律就明確規定，區片征收農民的土地，農民獲得的補償不能低於這個地價增值之后的40%。韓國比規定的還要略高一點，40%-50%。所以中國的征地補償制度要改，從現在這個階段就去改。

改革征地制度同時還必須改革用地制度，如果老是以超低價格提供工業企業用地，培育不出來好的企業來。企業再活不下去，因為地價在升，於是工業企業一個個拼命壓低價格要土地，規模越大越好。如果將來城市發展了，要調整規劃了，這地就值錢了。陳錫文介紹說，他到上海調查，上海全市級的工業園區裡面，企業的平均存活期是8年半，批給它的工業用地年限是40年，所以一些企業盡管活不下去了，但由於地是它的，想把它的地再拿回來代價就會很高。因此提供超低價格的工業用地，對於工業的轉型非常不利。

第三點是農村集體建設用地，這也是現在討論的一大話題。所有的城鎮沒有一個地方不在喊給我的建設用地指標不夠，於是都把眼光轉向了農村集體用地，各種各樣的辦法都有。拿了農民的集體建設用地來發展城鎮，這件事到底可為不可為，這裡涉及到很大的問題。農村集體建設用地它是一個法定概念，內涵是經過批准的農民和農村集體經濟，利用自己所有的土地建設自己使用的建筑。要件有兩個，土地是自由的，建筑是自用的。現在很多人在談農民集體建設用地流轉，這個概念很含糊，但主要意思是要給別人用。這樣，自有自用的概念就打破了，那麼農村集體用地本身就不存在。指標不夠肯定是個事，怎麼去解決，一方面是該改法律的改法律，但是最后如果大家研究討論從社會角度認為這個法律是不能改的，那麼就一定要糾正行為。

現在出的問題恰恰出在這裡，以改革試驗的名義，讓違法的現象長時間大面積存在。農村集體建設用地跟國有的概念不一樣，農民的集體，你的集體和我的集體不是一個集體，你隻能佔用你自己的集體用地，不能佔用到我這來。現在要把它開放給社會用，問題就大了。

如果說自有自用的概念打破，那麼誰都可以用農村集體建設用地指標，再以后農民還可不可以在自有土地上建自用建筑呢？如果允許它以后還是可以，等於把前門打開后門也打開，這頭批地那頭就可以流出去蓋房子。原來自有自用的農村集體建設用地，現在變成不是本集體經濟組織，別的人也可以用了，那麼就可以申請到農村買地蓋房，直接買農民住宅。這件事情對農民和政府是兩全其美。對政府來說額外得到了建設用地指標，對農民來說這個地隻能本村賣，本來不值錢，現在能夠賣給外村人，一個指標就值十幾萬幾十萬，於是如火如荼。但是要知道，在農村搞建筑堅持自有自用的原則是非常重要的，一旦突破這個原則，農地是守不住的。為什麼說小產權房不合法，講的也是這個。