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《中国供给侧结构性改革》第二章 

是什么?——供给侧结构性改革的主战场

2016年02月16日10:46   来源:人民网-理论频道

第二节 推进土地制度改革,释放供给活力

土地是最基本的生产要素之一,也是整个供给体系的重要组成部分。合理的土地制度安排对于激励生产要素和公共产品供给,释放供给活力,促进经济增长和经济发展方式转变,发挥着重要的微观管理和宏观调控功能。2015年以来,我国城镇面临着日益严峻的去库存化和“后土地财政”的压力和挑战,农村则开始进入三权分置改革和集体建设用地、宅基地的试点阶段,推动城乡土地制度改革的合力基本形成,长期滞后的土地制度改革有望加速推进。

一、当前土地制度的主要缺陷和供给抑制

在我国目前的制度框架下,土地按照用途可分为农用地和建设用地(未利用地占比很小),而建设用地又区分为城镇建设用地和集体建设用地。目前,农用地、城镇建设用地和集体建设用地的制度设计都存在一定的缺陷。

1.在农用地方面,四大流转问题约束了土地职能充分发挥

农用地是国家粮食安全的基本前提,也是农民增收最为重要的资本,发挥着保障国家粮食安全,促进农民增收的双重职能。当前,农用地流转方面存在四个方面的问题,阻碍了土地上述职能的充分发挥。一是农用地流转的规模问题。不少地区存在不顾实际,片面追求流转规模的现象。规模问题的核心是如何选择土地产出率和劳动生产率的平衡点。一方面,土地经营权流转和经营规模要与农业劳动力和人口流出程度相适应,并不是越大越好;另一方面,土地经营权流转和经营规模要兼顾效率与公平、发展与稳定。二是农用地流转的速度问题。有些地区存在片面追求流转率,靠行政命令下指标、赶速度,甚至违背农民意愿、损害农民利益的现象。农民是土地流转的主体,是否流转、如何定价、选择什么形式等问题的决策权都应在农民。三是农用地流转的用途问题。有的地方发生了工商企业“跑马圈地”,擅自改变农地用途,在农地上盖房子、建厂子,搞旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所的问题。四是农用地流转的流程问题。在土地流转的实际操作中,违反流转程序的问题也比较突出,有的私下交易,有的“整村推进”,再加上流转市场不健全、信息不对称或合同签订不规范、纠纷调处不及时等问题的存在,致使农民的合法权益得不到有效保护。

2.在集体建设用地方面,四个紧箍咒束缚了土地供给

集体建设用地是工业化和城镇化进程中所需土地的主要来源,但由于自然禀赋、土地制度、建设用地指标和地方政府四方面的约束,使土地城镇化大大快于人口城镇化,土地供给依然存在瓶颈。在自然禀赋约束下,我国适合于搞建设的土地只有不到20%。我国土地制度对土地供给的约束有两重作用:一是严格控制耕地转建设用地,占用耕地必须经上级政府乃至国务院的审批。这就意味着,在不到20%适合搞建设的土地中,超过80%的耕地是不能利用的。这样能用于建设的土地只能是20%中的20%的存量建设用地。二是城乡二元土地制度,即城市土地是国有,农村土地是集体所有,建设用地指标是市场上增量土地的供应,基本掌握在地方政府手中,由地方政府通过征地和土地储备进行供给运作,但供应建设用地的数量受到中央政府“土地利用总体规划”和“建设用地指标”的严格控制。在中央建设用地指标约束下,随着土地征收成本不断上升、土地储备日益有限,地方政府的理性选择必然是控制土地供应量的“饿地”供应选择,结果极大地提高土地价格。

3.在城镇建设用地方面,粗放式经营妨碍了土地节约集约利用

“半城镇化”和“土地城镇化”是中国过去几十年城镇化的两个最为重要的特征。地方政府对农村集体土地进行征收、在土地市场上保持独家垄断地位,并以“向农民征地——成本价供应工业用地——高价供应商住用地——土地抵押融资进行城市基础设施建设——新一轮向农民征地——……”的循环为表现形式来推动城镇化和GDP增长。这种城镇化不仅没有缩小城乡差距,相反却进一步扩大了城乡差距,加剧了城乡利益矛盾,是一种不可持续的城镇化模式。此外,这种城镇化还直接造成了土地资源的浪费和粗放利用。根据国土资源部的调査,目前工业用地的综合容积率仅为0.8,大部分地区城市范围内的工业用地容积率甚至在国土资源部规定的下限0.6以下,土地平均产出率非常低,而发达国家一般在1.0—2.0。如果经过合理规划,平均容积率提高一倍以上是完全可以做到的。《2012年国家级开发区土地集约利用评价情况》显示,341个国家级开发区中,工业用地综合容积率最高达3.36,最低仅为0.08,工业用地综合容积率在0.5以下的开发区占总数的15%;工业用地建筑系数最高达99.10%,最低仅11.11%;工业用地固定资产投入强度最高达3.6亿元/公顷,最低仅为206万元/公顷;工业用地产出强度最高达25亿元/公顷,最低仅为26万元/公顷,节地挖潜仍有较大空间。

土地制度存在的缺陷,对供给产生了抑制效应,影响了经济发展。土地制度的抑制效应主要有要素抑制、公共产品抑制、制度抑制和城镇化抑制。

要素抑制表现为现行的土地制度妨碍了土地、资本、劳动力等生产要素在农村内部和城乡之间的自由流动和不公平交换

土地是一种特殊的生产要素,它是其他生产要素聚合的媒介和平台,在经营土地的经济发展模式下,土地的自由、平等交换是其他生产要素最优配置的前提条件。总体而言,现行土地制度最大的问题是城乡二元性和城市偏向性,这一制度安排使农村在要素自由流动和交换中处于不利地位,大大抑制了农村经济的发展。如在国家征收、出让之前,农村集体土地虽然有多重用途,但无法畅通地流转和抵押,从而无法实现撬动资本的金融杠杆效应。

在当前制度背景下,地方政府垄断了土地交易一级市场,既是集体土地唯一的“买家”,也是城镇工商业用地的唯一供给者,同时也是城镇公共品的主要提供者。政府通过买地卖地的经营活动获取更多的财政收入后,会将更多的财政资源投入到能让土地增值和未来税收增长的基础设施建设等经济性公共品上,而教育、医疗和社会保障等非经济性产品却投入不足,造成公共产品抑制。

土地不仅作为要素投入,更重要的是作为地区发展和地区竞争的制度工具在影响经济发展。制度视角下,土地对经济发展的影响主要有两个途径:一是土地竞争。地区GDP竞争压力下地方政府纷纷设法利用土地来进行引资竞争。地方无序竞争成为经济结构趋同、产能过剩、环境污染的主要原因。二是土地资本化(土地财政)。分税制改革后,地方政府想方设法通过出让土地获取大量土地出让相关收入(土地财政),包括直接出让收入和间接供地融资,以破解财政困境。土地资本化推动了土地和房价的快速上涨。制度的整体性也成为制度抑制的重要原因。如由于农村建设用地和宅基地改革难以取得突破,结果导致户籍制度和社会保障制度始终无法走出城乡二元的困境。

此外,土地制度的抑制效应还表现为城镇化抑制,如农用地流转不规范不仅降低了农民的流转收入或经营收入,也将农民禁锢在土地上,加之农民的宅基地不能入市、交易和抵押,既增加了农业转移人口市民化的机会成本,又降低了农业转移人口市民化的意愿和能力。再如,地方政府的“饿地”政策更是助推了地价、房价的快速上涨,也在客观上增加了农业转移人口市民化的生活成本,提高了农业转移人口市民化的门槛。


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(责编:沈王一、谢磊)
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