2 规划评估的依据

早期的规划理论，主要以具体工程技术知识为基础，强调基础设施建设、工程施工、建筑设计等层面。这时的规划通常被理解为在相关法律约束下从事工程建设的过程和行为。到了1950 年代，由于众多领域的知识要素共同参与规划的制定和实施，早期的规划观念逐渐发生转变，规划理论与实践进一步拓展。从1960年代开始，西方国家的规划理念开始由“蓝图描绘”逐步向“公共政策”转变。作为一项公共政策的规划，其整个过程均离不开评估工作，定期评估便构成了规划的必备环节。正如哈克所指出，已有的理论和实践证明，规划与评估二者关系密切、良性互动，拥有一项优质的评估工作是规划成功的必要前提(Khakee,1998)[8]。这时，寻求建立有效的评估方法来判断规划制定和实施的科学性迫在眉睫。直到1970年代，规划理论学者针对评估方法的建立，提出了规划理性(Breheny and Hooper,1985)[9]和系统性观点。坚持这些观点的学者认为，必然存在一种较为科学的判断准则， 依据这种准则可以对规划作出最优决策，并以此对规划的价值属性进行评估与判断。后来，一些学者针对规划理性决策提出了质疑，认为规划的范畴已经发生改变，由原来的空间组织向经济活动领域拓展，这时仅仅采用绝对理性模式对规划实施系统评判，虽然可以反映自然或人类的行为特征，但是无法真实反映规划对象的本质特性(Healey,1992)[10]。从此以后，理论界逐渐接受规划“非最优”方案的观点，并承认众多规划方案在一定条件下具有其合理性。当然，在放弃绝对理性规划决策以后，需要出现一种新的决策方法来筛选规划方案。这时，规划学界提出以“相对优化”代替“最优化”、以“比较满意”代替 “完全满意”作为规划方案的决策导向，本文将其称为“有限理性决策”原则。而在方案的选择中，引入了反证方法(Faludi,1997)[11]，从而奠定了现代规划理论的基础。规划反证在实践中主要通过测试来实现，而完整的测试过程一般要融合以下方面：一是规划实施过程是否符合预期；二是规划实施效果是否满足预先设计；三是规划实施的外部影响力是否如愿(Lichfield,1975)[12]。从测试的具体操作技术来看，通常从规划中抽出若干主要问题进行回答，并测试这些回答结果的满意程度。

真正意义上的现代规划评估理论主要遵循两条发展线索，一是理性规划理论，二是交互规划理论(汪军，陈曦, 2011)。这两种理论从不同视角解释了规划评估的过程与内容(Lichfield, 2001)[13]。对于理性规划，其“理性”内涵主要体现在工具层面。自该理论诞生以来，一直占据规划理论的主流地位。所谓“工具理性”，其实质是将社会资源的耗费与规划目标之间建立起相互匹配的关系，其途径是在清晰界定规划目标的基础上，采用最为经济的方式来实现规划目标。从规划评估过程来看，设计一套评估方法，并建立规划评估模型，其目的是度量规划目标的实现程度，而“工具理性”的主要实现方法是“成本收益法”。“成本收益法”起源于20世纪上半叶，遵循此原则逐渐形成了以成本为核心的规划评估方法体系。西方国家在制定公共政策中，长期引入成本评估机制，并采用一定方法来量化政策实施的效应，如美国1936年使用“成本收益分 析”对“洪水防治法案”实施评估，用于量化国家水利大坝和防洪工程投入的价值分析。从此以后，“成本收益分析”被广泛应用于美国各种公共政策的可行性论证。后来，以美英为代表的国家着重强调公共政策的经济性与效率性，并将对公共政策的评估视为政府部门开展“物有所值”运动的有机构成部分。

图1 规划评估流程

英国审计委员会从1983年开始将“3E”原则作为规划项目评估的基准，即规划评估中要注重经济性(economy)高效性(efficiency)、有效性(effectiveness)。“3E”原则重在体现政府的经济动机，也即将有限的资源最大化利用，从而奠定了规划评估的重要地位。因此，英国政府在开展规划评估决策时，为了获得现有资源利益最大化，尽量限制在收益较低的公共领域投资，并不断探索有效方法来评估规划项目的经济性和效率性。为了加强投资的有效性，英国在规划项目中引入审计制度，重点监测和评估项目的合理性和经济性，从而加强对公共投资的有效管理。

除了度量经济效益的成本法以外，还出现了以规划过程为核心的评估方法，如利奇菲尔德(Lichfield)提出的“规划平衡表”，众多西方学者将成本收益法、规划平衡表等视为规划评估的“第一代”和“第二代”方法(Guba,1989)[14]。在理性规划基础上，西方规划学界又提出了一系列经典理论，主要包括：渐进式规划理论、倡导式规划理论、规划实施理论和战略规划理论等，形成了新的规划理论体系，正是这一系列理论弥补了理性规划理论的诸多不足。比如，一般来讲，评估规划是否实现预期目标的理想方法是采用量化指标来解决，但是，在度量规划目标时，很多关键要素无法实施量化，而这些非量化因素又是规划目标必不可少的关键因素。同时，规划的制定工作往往具有有限理性特征，除了考虑经济因素以外，还要考虑政治、社会等其他要素，从而致使在规划制定工作中存在主观因素成分。这时，如果选择理性工具对规划实施评估往往会脱离实际，无法反映规划的真实详情。因此，选择次优的方法更切实可行，这通常被称为“第三代”规划评估方法。

“交互规划”是将利益相关者同规划目标之间建立起有机联系，并使用协调机制来解决二者之间的利益关系的规划方法。其与理性规划最显著的区别在于，它将政治要素融入到规划的制定和实施过程之中，如在规划实施中重点考虑了民主因素，即通过公民投票决定规划是否具有合理性。因此，在交互规划理论指导下，规划的主要任务在于，将各种主观评价考虑到规划的制定和实施之中，并试图建立有效的协调机制来推动规划实施(Davoudi,2005)[15]。这样，对规划开展评估需要解决两个问题：一是规划是否合法和 有效；二是对规划的理解是否系统和有深度。解决第一个问题是规划实施的前提，解决第二个问题是为了建立相应的沟通机制，从而可以将规划的利益相关者全部聚集于实施和评估过程之中，实现多方互动。在规划评估中，多方参与可以实现如下意愿：确立规划目标体系及重点目标选择、利益冲突的甄别、达成利益一致、为决策者供给信息、竞争稀缺资源、修正规划目标等等。交互规划评估集聚了多种具体操方法，如自然反馈法、多元模型法(Cook,1985)[16]及设计法(Bobrow,1987)[17]等，这些方法与理性评估的最优原则明显不同，最重要的一点就是交互规划将 非理性因素纳入框架，因此，通常将交互规划视 为“第四代”规划评估方法。

对于理性规划与交互规划孰优孰劣的问题，规划学界至今仍在争论，尤其是否能以交互规划完全取代理性规划是争论的焦点。部分学者认为，理性规划评估的主流地位已经不复存在(Fischer and Forester,1993)[18]，但另一些学者仍然强调规划评估的理性取向，并坚持“理性工具”在评估中的主导地位(Alexander,2000[19]; Lichfield,2001[20])。理性规划评估学派主张，评估的终极目标是实现规划评估结果的清晰性，并尽量体现评估的价值属性。不过，理性评估学派也存在困境，体现在，理性评估是使用量化指标对规划的实施效果加以判断，并以此为依据确定规划的优劣；当面对无法实施量化的指标时，其对规划的判断将束手无策。

交互规划学派认为，规划评估结果的指导性较之规划评估过程的效率性更为重要，因为规划本身并非完美，甚至会出现错误的规划方案，如果政府以规划为决策依据，将影响决策质量，甚至出现严重后果。因此，首先要强调规划评估结果的指导性，使规划进一步完善；其次是评估过程的经济性、效率性及结果的清晰性 (Faludi,1997)[21]。因此，交互规划学派重视规划的系统性，强调评估的过程与目的性相互联系，弱化评估的数据分析，强化评估者、项目参与者以及其他利益相关者三方之间的互动与交流，其终极目标是提高规划决策的合理性与科学性。