财政部科研所《社会保险基金投资运营研究》课题组

指导：苏 明

负责：杨良初 韩凤芹

成员：赵福昌 王 敏 李成威 李 婕 武靖州

内容提要：加强对社会保险基金的投资运营管理是实现社保基金保值增值的基本途径，是完善我国社会保障体系的重要举措。同时，社会保险各项制度的逐步完善、经济稳定增长以及资本市场和投资工具的多元化为社保基金投资提供了现实条件。本报告分析了社保基金投资运营中存在的问题，在借鉴美国、智利等国社会保险基金投资运营管理经验的基础上，提出了未来我国社保基金投资运营的相关政策建议。包括：妥善处理社保基金投资运营的关键性问题、社保基金投资运营要以严格的风险管控为前提、合理选择和运用社保基金投资工具及组合、优化社保基金投资运营的配套制度与环境建设等。

社会保险基金（Social Insurance Fund）是指社会保险制度确定的用于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保险待遇的基金，一般由企业等用人单位（或雇主）和劳动者（或雇员）或公民个人缴纳的社会保险费（或社会保险税）以及国家财政给予的一定补贴组成。在现阶段，我国社会保险基金主要由养老、失业、医疗、工伤和生育五项保险基金组成。当前对社会保险基金是否投资或入市，争论尤为激烈。有的认为社保基金投资和入市，条件不成熟，是与民争利；有的认为社保基金再不投资运营就会错过我国经济成长期和“人口红利”积累期，无法面对即将到来的人口老龄化高峰。我们认为，社保基金投资运营是箭在弦上，不得不发。加强对社会保险基金的投资运营管理是实现社保基金保值增值的基本途径，是完善我国社会保障体系的重要举措。

一、社会保险基金投资运营的重要意义

社会保险基金多年来“台阶式”增长增强了社会保险制度支付能力，但同时也面临着社保基金结余越多，投资运营问题愈发突出的问题。我国社会保险基金财务可持续性的含义将从重积累转向重管理，从重融资能力转向重投资收益，这“两个转变”是今后一段时期我国社会保险基金投资管理制度改革的一个转折点和着力点。

（一）加强社保基金投资运营的紧迫性

1、加强社保基金投资运营是追赶我国“人口红利”积累期的迫切要求

改革开放30多年我国一直处于人口红利期 ，这一时期对我国经济发展以及社会保险制度建设具有重要意义，它有利于加大社会保险基金征缴，使适龄劳动人口承担的社保缴费除用于当期老龄人口社保支出以后，尽可能留下更多的基金结余，以满足未来老龄化提高、适龄劳动人口减少所引发的社会保险基金不足。事实上，这一时期也是我国社会保障制度改革由点及面、由部分人覆盖到全部人群的过程。但是，“人口红利”期是有阶段的，随着人口老龄化的到来，我国适龄劳动人口占总人口的比重将逐渐下滑，赡养负担将日益沉重，未来养老金的提取率会直线上升。如果我国在未来20年不能在社会保险结余资金投资运营上取得突破和明显成效，要么将加大国家财政负担，要么将难以维持社会保险制度的正常运转。因此，迫切需要在追赶我国“人口红利”积累期的过程中，加强社保基金投资运营，为即将到来的人口老龄高峰积累足够的支付资金。

2、加强社保基金投资运营是应对未来我国社保基金支付风险的重要措施

建立社会保险投资运营机制的目的就是在科学规避投资风险和道德风险的前提下，通过合理的投资组合，实现投资的增值，满足未来社会保险资金支出日益扩大的需求。随着我国社会保险制度改革的深入和社会保险结余资金规模的扩大，基金的保值增值问题显得越来越迫切。不仅历年的结余资金需要保值增值，而且基本养老保险个人帐户沉淀资金需要保值增值。投资运营问题不解决，社会保险制度的可持续性就难以有保证。资料显示，中国十年间CPI平均涨幅为2.2%，而五项社会保险基金的收益率不到2%，加上工资的平均增长率，资金购买力实际下降了1个百分点。相关研究显示同期我国资本回报率远高于这一水平。白重恩、谢长泰和钱颖一估计结果表明中国的总资本回报率在1998 年至2005年保持在20%左右。 孙文凯、肖耿和杨秀科的研究也表明，1998-2006年，中国的资本回报率在20-25%范围内波动。黄先海、杨君和肖明月等计算中国资本回报率相对保守一些，但计算1998-2008年年中国资本回报率平均值也达到在14.4%。 2000-2010年，全国社会保障基金投资也取得了不菲的收益，年均收益率达到了9.17%。从社保基金投资回报率的差距来看，不重视社保基金投资运营实际上是社保基金的重大损失。

3、加强社保基金投资运营是促进社保基金规范管理的重要途径

我国社保基金实行的是区域性分级管理，社保基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，社保基金的管理比较混乱，这种责权脱节的管理体制一方面加大了中央财政的压力，另一方面也使地方政府“有恃无恐”，容易滋生贪污腐败等不正之风。加强社保基金投资运营，在社保基金管理中引入市场机制，同时建立社会保险基金监管机构，对基金的收支、缴费标准、支付待遇、投资运营情况实施定期和动态的监管，有利于防范基金收支、投资运营过程发生不遵守法律法规和道德风险等行为，有效保障基金安全。

（二）我国加强社保基金投资运营的现实条件

1、社会保障与社会保险各项制度的逐步完善为加强社保基金投资运营提供了基础

改革开放30年以来，经过不断探索，我国形成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障、社会慈善事业在内的社会保障制度框架。在制度主体上，实现了从“企业保障”向社会保障的转变，在制度模式上，创造性地建立了“统账结合”的制度模式。在筹资机制上，从国家单一责任转变为国家、企业、个人三方责任共担。在保障层次上，建立了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系，满足了人民群众多样化的社会保障需求。目前，我国的社会保障制度总体运行平稳，覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，各种社会化管理服务体系已初步建立。社会保障与社会保险各项制度的逐步完善为加强社保基金投资运营提供了良好的基础。

2、经济稳定增长为社保基金投资提供了良好的宏观环境

过去的十几年是我国社会保障制度改革全面深化的阶段，也是我国国民经济发展跃居世界前几位的关键时期。今后一段时期，促进中国经济持续较快增长的主要动力依然存在，“十二五”规划确定的我国经济增速目标是7%，说明今后一段时期我国依然保持较快的经济增长速度。只有经济稳定增长才能为投资提供稳定回报的机会和条件。同时，一些具有垄断性、具有稳定的投资回报的项目也为社保基金投资运营提供了可选择的领域和空间。

3、资本市场和投资工具的多元化为社保基金投资提供了选择空间

社会保险结余资金既要安全，又要增值，不能把所有资金都投在一种投资工具上，既不安全，又难以增值，客观上要求对社会保险结余资金投在几种不同的投资工具上，进行科学合理的投资组合，获得较高的收益。为确保社保基金的投资获得收益，减少失误，降低风险，研究投资组合、分散风险便是社保基金投资管理公司投资时很好的选择。要优化投资组合，降低风险，必须解决以下几个问题。一是在投资品种上，要确定合理的投资结构；二是在投资期限上要分散，长短期要合理搭配。改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国资本市场发展迅速，投资工具由最初的国债发展为国债、金融债券、企业债券、股票、基金、期货等多元化投资工具组成的资本市场，为企业和国家融资、发展经济提供了资金保证。尽管资本市场还存在各市场参与主体理念不成熟、国有资本流失、法制体系不完善、市场机制不健全等诸多问题，但客观上为我国社会保险结余资金投资提供了更大的保值和增值空间。关键是社会保险基金进入资本市场要做好投资运营机制建设、风险监管、法制规范等基础性工作，确保社会保险基金在确保安全的前提下，实现更科学、更有效地保值和增值。