三、社会保险基金投资运营与管理国际经验借鉴

本部分在总结养老保险基金政府（集中）管理模式（包括新加坡、日本、韩国）、市场（分散）管理模式（包括智利、哈萨克斯坦）、以及两者混合管理模式（包括美国、英国、德国、法国）关于其基金投资管理的基础上，得出对我国一些有益的启示。

（一）合理确定投资管理模式

目前世界范围看，社会保障（险）基金投资管理模式大致可以分为政府（或集中）管理模式、市场（或分散）管理模式以及政府市场管理的混合模式。一般而言，政府（或集中）管理模式多用于公共养老金的管理，公共管理模式下，政府通过集中筹资基金，在投资管理中形成规模经济效应，从而降低了投资管理成本。参保者只须将养老基金交由政府管理，无须自己寻找基金管理公司，这样也相对增加了参保者的收入。而市场（或分散）管理模式多用于职业年金（私人年金）或部分公共养老保险基金管理，采取私营管理模式的国家由于诸多私人养老基金管理公司的存在，各公司为了吸引更多客户，加大了宣传和营销费用，使营销成本和管理费用增加，而且在这些国家，政府一般都会规定最低投资收益，并且对私人养老基金管理公司进行监管，这样也加大了投资管理成本。两种方式结合的混合模式多为多支柱养老金体系，基本养老金采用政府管理模式，而补充养老金等多为市场管理模式

从国外社会保障（险）基金管理改革的方式看，市场化管理趋势较为鲜明。先是现收现付制，并没有形成多少结余，多为政府管理。而为了防范风险，现收现付制开始向积累制过渡以及储备基金的建立，对市场化投资运营管理的要求也就逐渐提高。政府管理旨在保证基金的安全性，但要保证基金的保值增值还是需要交给市场来做的。而且，国际上的普遍趋势是放松养老基金的投资限制，拓宽其投资渠道，包括越来越多的海外投资。

就我国而言，考虑到多支柱养老金体系的建立以及欠发达的资本市场等因素制约，应该仍然坚持公共养老基金和社保基金宜由政府管理，而补充养老金等则宜坚持现在采用的市场管理模式。虽然中国目前尚不适用市场化管理，但适度放宽市场化的投资范围是可取的，实施多元化投资是我国养老基金投资方式的最佳选择之一。市场化管理的主要目标就是优化社会保障（险）基金配置。实行社会保障（险）基金市场化运作，通过社会保障（险）基金机构投向多元化获得较高回报率，不仅保证了基金的保值增值，加快了基金的积累，提高了人们的福利，而且有利于促进资本市场的完善。考虑到“鸡蛋不要放到一个篮子里”的原则，可以委托投资运营管理相对成功的社会保障基金理事会，或另外成立一个专门管理社会保险基金投资运营的管理机构,来具体主要负责投资运营管理。

（二）强调社保基金投资运营的政府监管

社会保障（险）基金特别是养老保险基金，由于其保证人民最基本生活的特殊性，客观上要求安全性居首要地位，但又由于基金属于长期性基金，其保值增值也是各国必须面对的一个重要问题，这就要求政府在其应该发挥监管作用。第一，加强法制化管理，为使社会保障（险）基金能够规范运营，切实保证投保人的利益不受损害且逐步提高其福利水平，对社会保障（险）基金的法制化管理是勿庸置疑的。许多建立社会保障的国家相继通过颁布相关法律确定了社会保障的法制地位。美国于1935年最先颁布了《社会保障法》，并设立社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划。目前，《美国退休、遗属、残废和老年健康保险》在美国社会保障制度中占有重要位置，其开支数额占美国社会保障体系总开支约80％。有了法律的约束，社会保障基金的安全性才会得到保障，基金的投资才会逐步规范，人民的收益、福利也才会依法得到保障。第二，投资运营全过程的监管。在政府管理模式中，责任相对明确；而在市场管理的模式中，政府应在事前明确投资及比例限制，事中、事后加强监管。例如在智利模式中，政府虽然不直接参与基金的投资运作，却扮演着规则制定者和监督着的作用。智利政府为了规范养老基金管理的公司的运作专门成立了养老基金管理总监署，该机构完全独立于政府，直接监控和协调养老基金的管理经营。各养老基金管理公司必须每月向总监署和全社会公布最近36个月的盈利状况。总监署根据各养老基金历史记录，制定出最低收益标准。如果在一段时间内不能达标，则取消该养老基金管理公司的经营权。这一措施不仅能有效对基金管理公司实施监控，而且有助于保护广大投保者投保后的收益不受损害。

（三）合理设立基金投资及比例限制，做好风险防控与监管

与放松投资限制密切关联的就是设立基金投资及比例限制。严格限制基本养老保险基金投资, 保证安全性。养老金具有“保命钱”的性质,它的投资运营应首先保证基金的安全性, 在此基础上, 努力实现养老保险基金投资, 有效提高回报率。对于基本养老保险基金, 管理重点是保证基金及时、足额的收付,这部分资金仍应选择政府债券作为主要的投资工具。适当放宽投资范围的同时，必须要合理设立投资限制、投资比例以及投资某一公司或股票的比例。

要限制投资比例, 规避风险, 保证最低投资收益。尽管我国养老金的投资范围在不断扩大并出现了许多新的趋势, 但对任何新趋势的盲目追随都会危及养老基金的财务安全, 并且, 对高收益率的追求, 使投资的风险也越高, 所以要通过规定不同资产的最高或最低投资额度, 以达到最佳投资组合, 控制投资风险, 以保证最低投资收益。应根据我国的实际情况, 结合国际经验,对我国养老保险基金的投资比例做一定的限制。但随着资本市场的发展, 专业投资水平的提高及监管等制度环境的完善, 进一步调整或者逐步放宽对基金的投资限制是可行的。可能的投资选择的限制种类包括:第一，通常可以找出经允许的可以持有的金融资产的清单。这种经允许的投资是被认为有可以接受的默认和流动性风险水平,一些国家有更加限制性的允许投资的清单。在经合组织国家中,近年来,有使管理趋向自由化的趋势,许多种类的金融资产都可以投资。第二，在给定的投资种类中,可持有投资总额的最大百分比。这种最大限制是针对被认为有较高的默认和流动性风险水平的投资种类。因此,对未上市公司股票,低等级公司债券和确定等级的外国投资,经常应用这种最大额限制,而在少数国家,对较低风险的投资,通常是政府债券、高等级公司债券,有最小额限制。然而,近年来,有废除这种最小额的趋势。投资种类最大百分比对于减少风险有两个目的：一是寻求对被认为有较高风险的投资种类的持有限制；二是用它们来保证投资种类在整体上有足够的分散性。

（四）对海外成熟金融市场投资

从国际上各国基金投资趋势上看，都在不断增加海外市场的投资，以分散风险，保证收益。投资发达且成熟的国际资本市场，则可以分散国内资本市场的系统性风险，又有利于提高养老基金的收益率，提高我国养老基金的投资能力，促进国际化投资和经营人才的培养与发展。当然我国养老基金海外投资尚未具备足够的认识和经验，而养老基金本身又是保障退休人口生活的“养命钱”，必须慎重稳妥。在养老基金投资海外市场的初期，可先以发达国家的政府债券、金融债券和信用等级高的优质债券为主。待积累一定经验后，养老基金海外投资的重心可以转向股票等多种投资方式，有利于规避风险和取得收益。权衡利弊，我国养老基金进入国际资本市场已成为现实需要。最有可能和必要进入国际资本市场的首先是全国社会保障基金，而企业年金等其他养老基金跟随其后。万众期待的QDII 也应择机推进，为养老基金海外投资和管理提供更广阔的空间。

（五）基础设施建设是社保基金投资运营的重要投资渠道

从实证研究的历史数据看，全球基础设施的投资平均回报率达17%，高于金融投资的平均回报。基础设施的非排他性、使用的持久性和边际成本趋零的作用使基础设施投资回报的稳定性得到保障。这一点在过去两年的金融危机中表现得尤为明显。2008 年的金融危机使依靠权益类资产和固定收益类资产投资的养老基金大幅缩水，但基础设施类投资表现得一枝独秀，可见其已成为养老基金资产的重要稳定器，具备较强的抗危机能力。新加坡和智利的个人账户都为国家积累了庞大资金，成为本国基础设施建设和发展的重要资金来源。投资基础建设、能源建设和不动产符合中国国情。中国的基础设施建设大多由政府规划并主导实施，而养老基金本身与政府密切相关， 同时又是个人资产的一部分，将养老基金投资于基础设施建设，具有较强的社会性。