二、我国社保基金投资运营中存在的问题

经过长达三十多年的摸索和尝试，我国形成了目前较为系统的、以养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险制度为主要内容的基本保险制度体系。截止到2010年末，我国社会保险基金累计结余22902.7亿元，其中基本养老保险基金累计结余15365.3亿元，失业保险基金累计结余1749.8亿元，城镇基本医疗保险基金累计结余5047.1亿元，工伤保险基金累计结余479.1亿元，生育保险基金累计结余261.4亿元。 从现行制度看，我国的《社会保险基金财务制度》、《社会保险费征缴暂行条例》和《中华人民共和国社会保险法》等法规规定，对地方五大社会保险基金进行财政专户管理，社会保险基金只能用于存银行和购买国债，不得进行其他任何形式的直接或间接投资。全国各地基本都是按照上述的政策规定来管理和运营地方五大社会保险基金。这在我们调研中也得到了证实，而且由于目前国家已不再发行特种定向债券，所以地方社保基金结余只能转存银行定期存款。从现有的制度规定及投资运营现状看，我国社保基金投资运营存在以下问题：

（一）对社会保险基金投资运营紧迫性缺乏足够认识

进入21世纪，我国老龄化问题日益严重，2010年已达12%，在未来不到20年时间，我国将成为世界上人口老龄化最高的国家之一，而我国经济正从小康社会向中等发达国家迈进，“未富先老”使我国社会保障筹资和承受能力受到制约。如何筹措资金满足日益扩大的社会保障资金需求将成为未来几十年政府面临的最迫切的问题。目前，社会各界普遍对此认识不足，对社会保险基金的投资运营问题尚没有进入决策层重要议事日程。

（二）投资管理职责和机构不明确

目前，我国社会保险基金处在省、市、县三级政府分散管理状态，五项社保基金的投资管理层次绝大部分以县市级为主，真正实现省级统筹的只有京沪等四五个省份，2万多亿元的社保五险基金结余分布在2000多个县市级统筹单位，且不同险种基金的管理核算又是独立的，社保基金在全国事实上被分割成上万个独立管理的基本单位 。在各级政府人保部门将社会保险基金投资的职责交给了基金征收管理机构，没有成立专门的投资管理机构，而且将投资管理职责作为基金征收管理机构的附带职责，也就对投资效果不负相应责任，使得目前社会保险结余资金处于无专人管理、无专门机构投资运营的状态。

（三）投资渠道狭窄，缺乏有效的保值增值手段

长期以来，从提高社会保险基金的安全性考虑，我国采取的稳健、保守的投资方式，社会保障基金只能购买国债或存入银行。《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定：“企业和职工个人缴纳的基本养老保险基金转入社会保险机构在银行开设的‘社会保险基金专户’，实行专项储存，专款专用，任何单位和个人均不得擅自动用。”“积累基金的一部分可以购买国家债券。”《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定：“养老保险金的结存额，除留足两个月的支付费用外，百分之八十左右应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人不得自行决定基金的其他用途。”《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结存余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”如此等等。尽管人社部会同财政部、人民银行等部门采取了一些措施，如银行存款按优惠利率计息，对养老保险个人账户做实地区可办理协议存款，也可将其中的中央财政补助资金委托全国社会保障基金理事会进行投资运营，但这并未改变社会保险基金投资渠道狭窄的现状。2010年末，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、工伤、失业和生育五项社会保险基金资产总额23886亿元。其中，各级政府财政专户存款20319亿元，各级社会保险经办机构支出账户和其他银行存款1416亿元，暂付款751亿元，债券投资369亿元，委托运营366亿元，协议存款665亿元。

（四）投资运营效率低，面临贬值风险

对社保基金投资方向的严格限制，只将基金余额投资于银行存款和国债，如果单从获得利息的角度看，现行政策能使养老基金在绝对数上增加，但如果考虑到社会保障基金受通货膨胀和物价总体水平上涨等因素的影响，将银行利率、社会商品零售物价上涨指数和居民消费价格上涨幅度等指标进行比较后，就可以看出社会保障基金已出现了隐性贬值；加上近几年中央银行多次下调利率，社会保障基金的增值愈加缓慢，并且随着同期国民经济的不断上涨，退休金也不断增长，如果保障基金继续只限于购买国债或存入专户，社会保障基金的增值率无疑是大大降低的，未来支付压力也会加大，社保基金的潜在风险更为突出。

按银行利率并考虑通货膨胀因素来计算，从1986年开始进行社会保障体制改革之日（养老金设立之日）起，社会保险基金的收益一直为负，1986～1993年连续8年中，1987、1988、1989年三年的各期银行存款利率均低于通货膨胀率。1986、1993年的3年期以下的存款利率也低于通货膨胀率。《2011中国社会保障改革与发展报告》也表明，在2004年、2007年、2008年和2010年这四年中，我国的通货膨胀率在数值上部分或全部超过了同期银行定期存款利率，在2004年和2008年中，社会保险基金即使全部以五年期定期存款的方式存在银行，也是缩水的。 购买国债是我国社会保险基金投资的另一个渠道，然而目前我国大多数省市的社会保险基金购买国债的比例很小。“截止到2010年12月底，地方管理的基金养老保险基金结存1.5万亿元，按照规定这笔钱目前只能存银行或买国债，其中90%都用于银行存款，十年来年均投资受益率不到2%。” 另外，我们在调研中发现，2006-2010年广东省社保基金收益率（当年基金利息收入/去年基金滚存结余）分别为2%、2.1%、2.5%、2.2%和3.5%，也低于当期的CPI。

以上分析不难看出，现有银行协议存款和购买国债的投资管理办法所导致的社会保险基金隐形贬值损失已经无法避免，在目前条件下，“存银行，买国债”这种投资方式在规避了投资的市场风险的同时也带来了未来可以预见的贬值风险和支付危机。

（五）投资运营监管的法规制度层次过低，立法工作滞后

回顾我国社保基金投资运营法规制度颁布的历程，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1994年财政部和原劳动部颁发的《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，之后在1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，到1999年财政部、劳动和社会保障部颁发的《社会保险基金财务制度》，2005年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等，从中不难发现我国现有的一系列政府法规都是以“暂行规定”、“决定”、“试行办法”、“调整”等名义发布的，发布机关要么是国务院，要么是劳动和社会保障部、财政部，在法律效力上大打折扣，而且事实证明，这些法规在实施过程中也一直未得到完全落实。尽管2010年10月28日，全国人大颁布了《中华人民共和国社会保险法》，但由于它规定：“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”，即只是对社会保险基金投资运营进行了原则性规定，至今为止，国务院尚没有明确方案可以落实，致使其法律效力受到影响。总之，社保基金投资运营监管的法规制度层次过低，加之它在制定过程中没有程序上的严格要求，并且变动频繁，所以缺乏作为法律应有的严肃性和稳定性。