“為官不為”成因及治理：基於等報酬原理
武漢大學公共管理學院教授 劉重春
等報酬原理是美國學者霍姆斯特龍和米爾格羅姆提出的，其基本涵義是，如果一個雇員在兩個不同活動之間的時間和精力的分配不能被雇主所監督，結果要麼是雇員花在每項活動的時間或精力的邊際報酬率相等，要麼是邊際報酬率低的活動根本得不到任何時間和精力投入。組織的很多重要活動通常難以測量和監督，固定報酬有其優勢。這一原理對於我們理解“為官不為”現象很有啟示意義。
根據等報酬原理的“為官不為”的成因。一是在新的政治環境下，明確激勵行為報酬體系發生了改變。過去我國對官員側重於GDP考核監督，其優勢是指標容易量化，激勵報酬體系容易設計，另外，官員還保留了不少特權，特權為官員奮力向等級階梯上一級攀爬提供了明確激勵。在新的政治環境下，對官員不僅要考核GDP，還有民生、環保等，這些非GDP指標的一個特點是難以量化，無法簡單設計出激勵報酬體系，加之反腐力度的加大，許多特權被取消，賄賂更是被嚴厲查處。這些過去為官員提供類似於市場這樣的強激勵報酬減少了，行政組織回歸到隻能提供弱激勵這一常態，如果相應的約束監督機制沒有建立起來，為官不為成為官員的一種邊際成本較低的理性選擇。二是政府機構職位設置不合理。假設有兩項工作，如果兩個人都只是完成每項工作的一半，激勵就不能根據特定的任務做出調整。另外，測量難易程度不同的任務如果分配給不同的個人，報酬體系的設計就變得十分困難。我國自20世紀80年代初鄧小平同志提出要建立嚴格的崗位責任制，至今並沒有取得突破性的進展。責任不統一，雖然個人干多干少、干好干壞所付出的成本不一樣，但報酬收益差別不大，這也是為官不為的重要原因。三是考核監督主體的多元化。這種情形越到基層行政單位越突出，從廣義的政府系統自身來說，各項評比考核名目繁多;從社會的角度來看，信息網絡技術讓政府工作面臨著公眾理性和非理性的嚴密監督和評判。這些不同的考核監督主體都有不同的利益訴求和價值標准，並且有機會表達自己的觀點，影響官員的行為。從專業標准看合理的行為可能不符合政治標准;從程序標准看合法的行為可能不符合輿論標准。這樣導致基層官員工作做也不好，不做也不好，左右不討好，不如“不為”。
“為官不為”的治理對策。一是加強官員的約束。行政組織之存在並非因其能提供類似於市場機制那樣的強激勵，更多是因為隻能提供弱激勵，因為這種弱激勵，讓在市場上無利可圖的行為能夠出現，中外概莫如此。過去那種強激勵可以看作是權宜之計。因為不能提供強激勵，就要加強對官員的約束，包括紀律約束和上級的約束，讓其從事其他活動受到限制甚至受到懲罰，使之不具有吸引力。二是改善職能和職位設計，對難易測量程度不同的工作、性質不同的工作進行分類歸並，統一責任體系，並以此建立合理的報酬體系。這就要加大管理力度，推行精細化管理，在內部管理上下功夫。三是適當合並考核監督主體和考核評價標准。我們可以把目前的多元考核監督主體都看成是委托人，如果委托人過多，評價標准五花八門，代理人將莫所適從，工作會處在矛盾和混亂狀態。適當合並委托人，減少考核監督的主體和考核評價標准，該堅持專業標准就不能遷就民意標准，該堅持程序正當標准就不能討好輿論標准，盡可能讓官員的行為處於內在統一狀態。
（來源：中國行政管理）
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