“治理為官不為建設法治政府”筆談

　　為了深入學習貫徹黨的十八大及十八屆三中、四中全會精神，按照中央提出的“四個全面”戰略布局，加快推進政府治理現代化的進程，由湖北省行政管理學會牽頭，相關行政管理學會和華中師范大學聯合舉辦的“建設法治政府與治理為官不為”理論研討會暨湖北省行政管理學會2015年年會於2015年12月6日在武漢召開。來自全國15個省、市、自治區高等院校、社科院系統、地方行政管理學會及政府工作部門等200余名專家學者參會，現將部分發言摘編如下。

為官不為與績效管理法治化

中國行政管理學會副會長 吳江

　　“為官不為”是一個政治問題。政治層面上“為官不為”的內涵用馬克思的定義來說，就是權力的異化現象。盡管我們說權力的異化可能是一種腐敗問題，但實際上“不為”的問題也同樣是一種權力異化。也就是說，用人民的權力，你不為人民辦事，不履行義務，所以這種異化在政治層面來說也是一種政治的低能。首先“為官不為”是“人治”現象的結果。盡管我們提“法治”很多年，無論是從文化角度，還是從管理體制慣性的角度，“人治”的弊端還是長期存在。所以權力的自我膨脹成了很自然的現象。在這個過程中，目前的“為官不為”是和“為官亂為”相聯系的。正是因為長期的“為官亂為”，也就是權力的任性，產生了“為官不為”。我們常說權力下放，一放就亂，一抓就死。也就是說隻要一整治就產生了“為官不為”，一放鬆就產生了“為官亂為”。所以“為官不為”和“為官亂為”反映在一個問題的兩個方面，或者是權力任性的兩個極端，雖然產生在少數人身上，但是影響廣泛。其次，“不為”還來自於“難為”。 “難為”和我們當前的職能轉變相關，我們的官員還不適應職能轉變、簡政放權、從微觀管理轉變為宏觀管理。所以一談到把政府放到市場去，組織和官員都存在一種不適應症。這種不適應症和我們現在推進的簡政放權和行政審批制度改革的過程，都有一個“自我革命”的過程，具有普遍性。例如，在行政審批職改辦參加專家審議工作時，討論在審批一個立法的過程中，是否要把立法人員的資格認証放入法律中。專家認為，不應該放進去，因為當前的資質認証過多過濫，市場化的行為不應該把過多的資質放入法裡。很多部門不能理解，認為如果沒有資格認証，法就沒有用。職能轉變到底做什麼，怎麼厘清政府和市場的關系?可見，“難為”是普遍存在著的認知不到位的問題。最后，“不為”來自於“為官怕為”。一有作為就怕犯錯，觸高，觸線，觸電，怕違反規定。我想這是“不干淨”的作為，所以心有余悸。這些情況，用一種不是糾正的方法而是惰性的方法來應對，這是“把權力關在籠子裡”、反腐倡廉所帶來的壓力，心態發生的一個變化。所以在這方面，不管是“亂為”、“怕為”、還是“難為”，在不同程度都反映了我國法治不夠健全，有法不依，無法可依，追究不夠，問政不到位。

　　“為官不為”是一個社會問題。“為官不為”不是出自於哪個領導對官員的一種評價或者一種批評，它首先是來自於社會的批評，一種社會的反映，來自於群眾的反映。今天的群眾不同以往，知識盈余越來越多。所謂知識盈余(認知盈余)就是你沒有用在工作方面的時間，也就說明你自由支配的時間是越來越多。當然，這種自由支配主要指你使用互聯網、移動手機、微信等的時間。在這種知識盈余的過程中，這種互動過程中，實際上就是參與著社會管理，包括對政府官員、公務員等在做一個評判。所以“為官不為”是群眾對政府的一種評判。在今天的社會，天天都在對我們進行評估，每個人都在對我們進行監督。監督的形式發生了變化，其根源來自於“心態革命”。什麼是“心態革命”?就是今天我們知識多了，受教育多了，我們年輕人在社會上的互動多了。這種盈余是成倍的改變著社會。他們已經不滿足於一般的衣食住行，而要求參與社會治理。這種盈余，從國際上測算的是5000億個小時。我國在2014年知識盈余達1.6萬億。按我國有1000萬公務員，每天工作8個小時算，那麼我們治理時間與認知盈余的比例為10:1。也就是說我們“為官作為”一個小時，社會就有十個小時來評論你。這是一個不得了的變化。在此變化過程中，我們需要注意到，政府是一個有組織的、有機構的行使國家權力的主體，具有規模性和合法性。但是，社會上的這種微權力體，都在行使這樣一個權力。換句話說，1.6萬億個小時的微權力體都可以進行評判。“心態革命”就是期望值的提高。人們期望膨脹的速度比政府滿足民眾要求的提高要快得多。民眾的期望與現實滿足的差距爆發出的“心態革命”或者說“心態革命”已經來臨、爆發。這普遍存在於世界范圍。從民眾角度來講，這是一種歷史必然。因此，“后問責時代”已經到來。我們說的問責，就是從上級問下級，我們有組織、有渠道的來問責。“后問責時代”就是全民問責。

　　“為官不為”是官僚體制的一種頑症。這是新公共管理提出的一個問題。西方剛開始提出搞新公共管理的時候，就是針對“為官不為”。與我國不同，它是在官僚體制下，條條太多、框框太多帶來了低效，各個國家都在找解決的路徑，包括私有化管理、企業家精神等等。但是改革多年得出一個結論，實際上新公共管理不是很有效，特別是，不適合我們這樣一個東方國家。每個國家都要走一條特定的方式，我們國家還是要走一條結合我國自身的道路，所以從當前來看，我們國家還是要強化立法問題。

　　績效管理法治化是治理“為官不為”的一個根本性措施，這樣從法治化層面，可以解決可持續治理。

　　第一個是績效計劃、項目或者預算必須法定化。而且在這個法定過程中，或者在沒有立法的過程中，在現在還沒有一部法規的情況下，應該逐步推行契約合同制。

　　第二個是績效審計實現全覆蓋。最近中央發布的審計制度框架下的改革文件，文件中最重要的就是獨立的審計監督的職能不受行政干預，而且必須是全覆蓋。這種全覆蓋是面向政府績效、面向政府官員作為的全覆蓋。

　　第三個是完善第三方評估的合法地位。目前我們的第三方評估還不具有一個合法的地位，還只是一個倡導性的。

　　第四個是績效信息的公開透明，包括政府績效信息公開透明的法治化問題。我們還要推進政府績效信息公開透明的法治化，就要運用大數據。通過大數據的運用，能夠以數據的方式，將政府的績效展現給社會。

　　第五個是如何將績效考核的獎懲和干部任用挂鉤。這些年，我們沒有很好地把績效考核的獎懲和干部作為挂鉤。即將進行的縣鄉換屆，特別要關注“不為”現象，不能將那些“不為”的官員換上來。

　　第六個是關於問責。問責如何形成一個社會的機制，公眾參與的機制，使他們真正能夠“能為”、“敢為”，這是一個問題。

　　第七個是激勵機制的問題。如果不能提高公務員的收入待遇和精神獎勵，使其長期處在一個低水平的狀態中，很難使其提高績效。所以解決“為官不為”是一個綜合治理的過程，必須通過法治的路徑來實現。