“治理為官不為建設法治政府”筆談【3】

行政不作為的治理之道

中國政法大學法治政府研究院副院長、教授 王敬波

　　從法律的角度來界定的話，所謂的“為官不為”最終會體現在行政行為的表現上，而行政行為的不作為又可以進一步界分為行政立法領域中的不作為，行政執法領域中的不作為，以及行政復議和應訴當中的不作為。

　　行政立法領域中的不作為。在立法領域當中的不作為就是該制定法規卻不制定，在立法的過程中存在著遇到困難繞著走，制定遇到立法的症結時，不是去解決這些問題，而是從本部門的利益角度來進行立法，所以在制度當中、立法當中本身存在這種不作為現象。在立法當中的這種不作為有三種方法來改進。一是立法體制的變革。現在這種部門立法體制，事實上就給部門不作為留有了很多的空間，包括減少本部門的職責，逃避本部門的責任，固化本部門的權力，因為這種部門立法的體制所充分反映的就是部門的利益，而這個部門利益不打破，不作為的現象就會在體制上得到固化，進而難以進行追究。所以打破這種部門立法的體制，更多的發揮人大和第三方在立法當中的作用，是減少部門利益的一個重要舉措。二是要加大立法的評估，立法后評估。立法制定出來以后到底有沒有效果?我們相當多的法律制定出來以后，很多條款是沉睡百年，從來就沒有用過，對於這種所謂的“僵尸性”的立法，實際上是一種資源的浪費，所以這種立法活動應該經過后評估來進行糾正。對於這種立法中的不作為，也要進行必要的問責。三是要加大第三方的認証或者說是評估的力度。大部分的績效考核或行政問責，自上而下的比較多，事實上真正有發言權的是社會公眾，是第三方。恰恰是這一方的失聲，沒有機會和表現在這個領域當中，所以，這種自說自話、自上而下的考評實質上是官和官之間的考評，其內生弊端使現行考評機制很難發揮作用。

　　行政執法領域中的不作為。首先是執法保障不健全。現在社會法治意識有強化的一面，也有比較淡漠的一面，執法越多、執法量越大的機關面臨的暴力抗法現象越嚴重，比如說城管部門、公安部門，他們都是走在執法的前線，是第一時間要和公眾打交道，但是恰恰對於這些執法量比較大、執法風險比較高的部門，我們沒有非常好的執法保障機制。遇到老百姓的暴力抗法問題，我們的很多行政機關把它當做普通的民事爭議來解決，很少納入到妨礙公務的角度進行考量，而在相當程度上還會偏袒這些暴力抗法的公民，甚至在媒體輿論當中也會起到推波助瀾的作用。這種執法保障的不健全就讓執法人員難以敢為。遇到問題的時候，沒有相應的保障機制，個人的人身安全還要面臨著這樣的風險，對於執法者來說，是很難真正的去勇於執法、勇於擔當。其次是執法銜接機制不暢通，各個部門之間的合作共治機制很難理順，沒有這種執法銜接機制，信息也不共享，所以就必然造成各部門相互推諉;沒有行政機關和行政機關的銜接機制，也沒有行政處理和刑事處理之間的銜接機制，所以部門之間首先想到的是推諉，互相推諉，這也是由於執法銜接機制不暢通造成的。再次是執法人員的能力不適應依法行政的要求。由於資源的配置問題，一線的執法人員普遍年紀比較大，這些一線執法人員無論是在能力和素質上都很難適應社會公眾的需要，但是由於我們的出口不暢，很多這種沒有能力執法的人還停留在一線執法，新生的力量很難吸收和納入我們的執法隊伍，實際上就造成了脫節的現象。面對被執法的對象，我們執法人員在法理上講不過，在體力上打不過，說理上辯不過，這就跟出口不暢是緊密聯系的。因此，提高執法人員的素質，尤其是要提高執法人員的流轉機制，讓一線的執法人員保持相當的能力，包括他的執行能力、他的體力，包括個人應對能力實際上都是需要進一步去研究的。此外，執法人員的激勵機制實際也是與執法任務不匹配的，所有體制內的激勵機制基本上都是按照行政級別來配置的。但實際上，這種按行政級別來進行配置的體制是與行政任務不匹配的，做得多的人，得到的激勵是少的，做得少的人，得到的激勵卻是多的。

　　另外的問題是執法監督機制不健全。執法監督既包括行政系統的監督，也包括社會公眾的監督，以及來自法院和檢察院的監督。現在應該進一步打造統一的執法監督平台，通過信息化的手段實現個案的監督，這種監督方式可以起到比較好的治理作用。同時，檢察院可通過公益訴訟的形式對一些不作為、亂作為進行監督，這也是一種比較好的監督機制。這樣可以更進一步促進行政人員和公務機關去履行責任。同時，績效考核和行政問責必須走向法治化。

　　行政復議和應訴中的不作為。行政復議和應訴上，也就是在糾紛解決當中的不作為表現在行政復議當中，就是行政復議機關選擇不去糾正違法行為。本來是錯的也不糾正，這也是一種不作為，這種不作為的原因很簡單就是不願意當行政訴訟的被告。這樣一個非常簡單的行為就使得行政復議沒有真正起到解決糾正錯誤行政行為的作用，行政復議機關成了維持會。所以在新修改的《行政訴訟法》當中，行政復議機關要當雙被告，這實際上是非常違背理性的一種選擇，但也是不得已的一種選擇。同時，應該建立行政機關負責人出庭應訴，並納入績效考核的機制。行政機關如何去回應司法建議應該是績效考核的一部分，通過對行政復議和行政應訴機制的加強可以進一步解決行政機關面對老百姓的投訴和訴訟當中的不出庭、不應訴、不答辯的“三不”問題。通過行政爭議法治化的解決可以在更大程度上促進政府依法行政的能力提升。