厲以寧
六、進一步展開土地流轉工作時需要研究和解決的四個問題
目前，農村土地確權后的土地流轉工作依舊處於試點階段。從已經取得較大進展的試點縣所反映的問題來看，這項工作還需要針對以下問題作一些探討，尋找出穩妥的解決方案。大體上有以下四個問題。
（一）關於“非糧化”傾向
土地確權以后，農村各種形式的土地流轉加快了，這是可喜的。但與此同時，土地使用的“非糧化”現象也日益引起人們的注意。這裡所說的“非糧化”是指：轉包、出租之前，農業承包戶在承包地上種植的是糧食，轉包、出租以后，新承包者改種其他作物，如蔬菜、草莓、果樹、飼料（供養殖業用）等。“非糧化”作為一種趨勢，今后可能越來越嚴重。這是由市場價格差異決定的。土地流轉后，如果硬性規定本來是糧田的土地，流轉后隻准種糧食，恐怕吸引不了轉包者和承包者，因為收入過少，難以獲利。這等於依然把原來的農業承包戶束縛在原來的承包土地上，農戶隻能讓家庭中的老、弱、婦、幼低效率地從事糧田的生產經營。於是這就成為一個難題。何況，硬性規定原來種糧食的土地經過流轉之后仍舊種糧食，不一定能奏效，因為監督成本是很高的，而且誰來經常監督檢查？特別是改種的蔬菜、新栽的果樹已經成為新承包者的收入來源后，難道把它們鏟掉，重新種上糧食？誰來執行這一任務？這必然引起農村中的糾紛，怎麼辦？
目前，不可能採取硬性的強制措施，如罰款或鏟除非糧食作物和樹苗，否則不僅監督成本過高，工作量過大，而且會阻礙土地流轉的推進，還會激起農民與政府之間的矛盾，把政府和基層農村組織擺在農民對立面的位置上。村干部也反對這種做法，因為他們不願得罪土地流轉的供方和需方，引起村民非議。看來，要從根本上解決這個問題，隻有給土地流轉后繼續種植糧食的新承包者一定的補助或獎勵，並逐步提高糧食價格。這些措施不一定完全遏制土地流轉過程中的“非糧化”傾向，所以細致地教育、開導、勸說土地流轉供求雙方的工作仍不能放鬆。
在土地流轉過程中，除了有“非糧化”傾向以外，還存在“非農化”傾向，即把從農民承包戶那裡流轉出來的土地，轉向農業以外用途（如建立工廠，蓋商品房等）的傾向。這樣的問題雖然性質上比“非糧化”更嚴重，但比較容易處置，即隻要嚴格按法律法規和土地管理的規章制度辦理，就可以遏制住。關鍵在於貫徹“有法必依，違法必究，執法必嚴”的原則。
（二）工商業企業進入農村的資格審查制度
這是當前土地流轉過程中需要解決的又一個問題。問題是：土地確權以后，農民中有越來越多的青壯年為了實現進入城鎮務工、經商的願望，願意把所承包的土地轉包出去或租賃給別人。有些地方，本地願意轉包或租入土地的農戶不多，因此就產生了工商業企業願意轉包、租用農戶的土地，從事生產經營的情況。還有的地方，工商業企業與當地農戶同時作為土地流轉的需方，但在轉包費或租金方面，工商業企業往往喊價比當地農戶要高一些，從而有優勢。這種情況之所以出現，據我們在一些地區的調研，大概有以下三個原因：一是工商業企業規模大，資金充裕，土地流轉到手后，預期利潤率較高，所以在支付轉包費或租金時願意開出較高的價格﹔二是在工商業企業中，有些是把轉包或租賃得到的土地作為原料基地（比如食品工業企業需要有自己的原料基地），於是它們所要滿足的是今后能源源不斷地向本企業提供原料，而不是單純對外銷售土地上所生產出來的產品。這樣，這些企業不太重視生產全流程的成本核算、轉包費和租金的數額，而認為隻要原料供給得到保証就行了﹔三是工商業企業中有些是把土地作為儲備而轉包或租賃到手的，目前先按原先的種植情況保持不變，等到有機會時再把這些土地移作他用（如建廠房，建倉庫，建職工宿舍等）。這樣，為了保証本企業有儲備土地，多花一些轉包費或租金在企業看來也是合算的，因為土地是稀缺資源，囤地比囤錢對企業更有利。
於是在各地關於是不是要禁止工商業企業進入土地確權以后的土地流轉過程有不同的意見。一些人認為要容許工商業企業作為土地流轉的需方，理由是：隻要它們是有意於投資農業的，帶資本下鄉，帶技術下鄉，對發展農業生產有好處而又不違背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意見，認為應當禁止它們轉包、租賃農民承包的土地，理由是：它們不僅會排擠農民中願意擴大生產規模的種植能手、種植大戶，而且由於它們背景復雜，業務涉及面廣，一旦它們在其他方面經營虧損，把所轉包、租賃的土地又轉手讓給他人，會對農村的經濟社會的穩定不利。還有第三種意見，認為既不能無條件地放開讓工商業企業進入土地流轉過程，又不能絕對禁止工商業企業投資於農業，而應當設置進入農村土地流轉過程的工商業企業的資格審查制度。通過資格審查，即對申請者的過去的投資經歷、資本狀況、股權狀況、業績和農業技術力量進行審查，才作出決定：容許進入還是不容許進入。
在分析了上述三種觀點后所作出的判斷是：第一種和第二種意見都不利於農業的發展，而第三種意見有較大的可行性。問題在於資格審查的標准是什麼？什麼樣的資格才能被認為夠格，缺少什麼就會被認為是不夠格的？以下三項標准是可以被大多數人接受的：
一是：有一定的涉農業務經歷，有一定的業績，被業界承認是有經驗的農業企業﹔
二是：有較好的社會信譽，有足夠的經營管理力量和專業技術力量，有從事農業開發的能力的企業﹔
三是：對土地流轉后得到的承包地如何開發利用，要有近期和中期的科學發展規劃，並經過論証。
（三）土地確權后承包地、宅基地和宅基地上農民自建的房屋能否用於抵押？土地流轉過程中能否把已用於抵押的承包地、宅基地或房屋再轉包或租賃給他人？
土地確權以后，承包地經營權、宅基地使用權以及宅基地上自建房屋的產權都已明確，並且農民獲得了相關的權証，這就符合了農民以此為抵押物，向金融機構進行抵押貸款的條件。不應在此基礎上再附加條件。要知道，農民一直感到貸款難，這一方面是由於基層的金融機構少，另一方面是由於農民作為貸款申請者缺少抵押物。在土地確權以前，農民沒有可能利用承包土地取得抵押貸款。這種情況直到土地確權以后才發生變化，即農民可以在對土地承包經營權、宅基地使用權和宅基地上農民自建房屋的產權登記頒証的基礎上，以抵押貸款方式取得貸款。剩下的問題就是增設基層金融機構了。在浙江省杭州、嘉興、湖州三市土地確權以后的農村進行調研時發現，這三個市的農村抵押貸款已有較好的條件，抵押貸款工作推行得比較順利，貸款風險並未表現出來，申請貸款的居民和基層金融機構都比較滿意。
需要進一步探討的一個問題是：土地確權以后，農民在土地流轉過程中能否把已用於抵押的承包地、宅基地或房屋再轉包或租賃給他人？比如說，農民為了進城務工、經商或開辦作坊，事先把土地和房屋作為抵押物，從銀行取得貸款，作為創業的資本，然后又把土地和房屋出租給他人，自己攜帶妻子兒女遷進城市。這種情況是較常見的。為了避免今后土地流轉供求雙方可能發生的糾紛，應當在供求雙方簽訂土地流轉合同時，說明這塊土地已經抵押給銀行的實情，不能隱瞞而不通知對方。至於抵押權則明顯地屬於產權証持有一方，償還抵押貸款也隻能由產權証持有一方負責。
（四）農村承包地的確權和流轉要不要尊重歷史？如果尊重歷史的話，那麼究竟以什麼為起點？是以1980年前后為起點，還是再往前追溯？
在已經進行土地確權和土地流轉的一些省市進行調研時發現，農村承包地的確權和流轉一定要尊重歷史，不能抹殺歷史事實而重新開始。但究竟以什麼為起點？絕大多數受訪者認為，還是以1980年前后推廣農村家庭承包經營制時為起點，而不能再往前追溯。
理由是：自從20世紀50年代初期土地改革以來，已很長時間，當初許多鄉村的土地改革時的原始記錄已經不存在了。經過這麼多年，當時親歷其境的當事人，大多數已經去世，即使有些人還在，也已經上了年紀，記憶力衰退，也說明不了當時的情況。何況經過歷次制度變遷，包括農業合作化、人民公社化，到“三級所有，以隊為主”，再到撤社建鄉、農戶承包等等，所以無論是追溯到農業合作化以前還是追溯到土改以前，都是不現實的，隻能給土地確權工作添亂，而不能促進土地確權工作的開展。
在這方面，必須有一個明確的決斷：一律以農村家庭承包制開始時為起點，否則就有可能陷入無窮無盡的家族與家族之間的糾紛、村與村之間的糾紛、鄉與鄉之間的糾紛之中。當然，這裡還需要解決最近30年農村家庭承包制開始以來出現的歷史問題。比如說，有的家庭沒有兒子，隻有幾個女兒，女兒一個個全嫁走了，但承包地全留在家裡，一分地也不減少﹔另外一個家庭，沒有女兒，全是兒子，兒子長大了，都成家了，但家裡的承包地還是原樣，一分地也沒有增加。后面這一戶就有意見。那怎麼解決？如果給后面這一家增加承包地，地從哪兒來？如果同后面這一家庭類似的還有若干戶，他們也要求多撥一些承包地，又該怎麼辦？這些都是土地確權時會遇到的實際問題。不可能有統一的解決方案。隻能根據本村的情況作出協調方案。如果不能達成諒解，隻好暫時擱置不議。當初有些地方在承包地分配時曾有一條政策規定，即“增人不增地，減人不減地”，已實行很多年了。在沒有新的政策規定時，也隻能按照已有的辦法執行，留待以后解決。這也是“對歷史的尊重”。
我們隻有相信“下一代人比我們聰明”，他們一定會有大智慧來進行協調。
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