公共問題與治理體系

[摘要]國家治理體系與能力現代化，本質上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間的不斷契合的過程。作為化解公共問題的工具，國家治理體系與其面臨的公共問題復雜性的契合度越高，國家治理能力越大。任何一個社會面臨的公共問題，都具有社會和文化嵌入性、時空依賴性與知識、理性和技術依賴性，因而公共問題具有動態復雜性的性質。這一性質表現為多重嵌入性、動態演化性、宏觀涌現性、主觀建構性、自組織臨界性以及不確定性等特征。根據阿什比定律，公共問題的動態復雜性要求化解與應對公共問題的國家治理體系必須具有與其相適應的性質。推進國家治理體系與能力現代化，必須重構與當代公共問題動態復雜性相適應的國家治理體系，為此應堅持網絡化結構、利益相關者或公民為中心、協商與共識達成、公共價值增殖效應最大化、社會自組織與協同能力激發以及信任、互惠與合作能力促進等原則。

[關鍵詞]國家治理體系現代化;公共問題;復雜適應性;阿什比定律

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)02-0015-09

黨的十八屆三中全會《決定》提出的“推進國家治理體系和能力現代化”問題，向社會科學領域提出了一系列重大理論問題與實踐問題：如何理解國家治理體系和能力現代化，國家治理體系與能力現代化的標志是什麼，如何有效地推進國家治理體系和能力現代化，國家治理體系與能力現代化是否存在固定的模式，如何理解國家治理體系與能力現代化的條件或影響因素、機制、結構、過程，如何確定國家治理體系與能力現代化的本質，等等。

本文試圖從國家治理體系與其面臨的公共問題的性質和特征相契合的角度，對上述相關問題，特別是國家治理體系與能力現代化的本質與模式等基本問題進行初步探索。我們的基本觀點是，國家治理體系與能力現代化，本質上是國家治理體系與其面臨的公共問題性質與特征之間不斷契合的過程。作為化解公共問題的工具，國家治理體系與其面臨的公共問題的契合度越高，國家治理能力越大。任何一個社會面臨的公共問題，都具有社會和文化嵌入性、時空依賴性與知識、理性和技術依賴性，因而公共問題具有復雜適應性的性質。這一性質表現為多重嵌入性、動態演化性、宏觀涌現性、主觀建構性、自組織臨界性以及不確定性等特征。根據Ashby必要多樣性定律，公共問題的動態復雜性要求化解與應對公共問題的國家治理體系必須具有與其相適應的性質。推進國家治理體系與能力現代化，必須重構與當代公共問題動態復雜性相適應的國家治理體系，為此應堅持網絡化結構、利益相關者或公民為中心、協商與共識達成、公共價值增殖效應最大化、社會自組織與協同能力激發以及信任、互惠與合作能力促進等原則。

一、問題基礎為何重要

公共問題的性質與特征是國家治理體系與能力現代化的基礎來源，是國家治理體系與能力現代化的支點與歸宿。國家治理體系與能力的現代化程度或水平，取決於國家治理體系和能力與其面臨的公共問題性質與特征的契合程度。因而這種契合性是理解一系列與國家治理體系與能力現代化相關問題的關鍵。

事實上，問題的性質與特征是理論建構的基礎，這已經是包括社會科學與自然科學在內的科學領域人們的共識。追問問題的性質與特征要求人們必須回答如下關鍵問題：人們面對的現實由什麼樣的基本實體構成?這些基本實體怎樣彼此相互作用?這些基本實體又怎樣與感官相互作用?對這些實體提出什麼樣的問題才合理，以及在尋求問題解答中使用什麼新技術或新思維?庫恩認為，對於這些問題的探索性回答，將形成一整套假設、概念、命題、方法與邏輯結構以及他們之間特定聯結關系所構成的理論，因而既是科學研究的起點，也是理論創新的必經之路。對於這些問題的探索性回答的再考察，若形成與此前完全不同的理論，那麼這種新理論便是理論范式的一種演進或革命。[1]

正是基於上述邏輯，眾多具有重大理論創新的大師們，都非常重視各自領域問題性質與特征的研究。愛因斯坦曾指出，“問題的性質與特征遠比問題的解決方法更為基礎，因為問題的界定與呈現本身蘊含著問題的解決思路和辦法”。[2]哈耶克認為，在回答應該構建什麼樣的理性經濟秩序時，首先必須理解人們面臨問題的性質與特征。正是由於人們對理性經濟秩序問題的性質與特征存在錯誤的理解，才引發了關於經濟理論與經濟政策的許多爭論。為了說明問題性質與特征的重要性，他在《知識在社會中的運用》一文中深入、細致地探討了理性經濟秩序的性質與特征以及理性經濟秩序不同實現方式的可能性等問題。

國家治理面臨的核心問題是構建有效應對或化解公共問題的公共領域的理性秩序。公共問題性質與特征，不僅是人們理解和認識公共問題的基礎和前提，更是構建國家治理體系理論和設定一系列制度安排的基礎和前提。事實上，早在20世紀60-70年代，人們就已經開始討論公共問題性質與特征，不過當時人們討論這一問題的目的主要是為了深入理解國家實施全面計劃的可能性。[3]20世紀80年代以來，特別是21世紀以來，隨著正統的“科層行政”持續面臨來自理論與實踐的挑戰因而面臨持續的危機，西方學者不僅從理論上重新思考、討論和歸納公共問題的性質與特征，而且在不同的實踐領域重新識別與標識各具體領域問題的性質與特征。[4]公共問題性質與特征的研究已經成為當代國家治理理論研究與實踐研究的一個重要領域與基礎性主題，目的是全面、深入理解和化解國家治理面臨的持續的理論危機與實踐危機，以便構建能夠有效理解和解決當前國家治理面臨的挑戰與策略選擇。

20世紀80年代以來，學者們從不同角度、以不同方式對公共問題性質與特征進行了廣泛的探索與概括。公共問題的復雜性、結構不良性、奇異性(wickedness)、模糊性、動態性、多重決定性、相互依存性、非目的決定性、多變性與變異性等，充斥著近20年來的相關研究，並且總是被作為相關理論構建與實踐對策的基礎性前提。[5]這種探索表明，國家治理體系與能力現代化過程，就是在不斷地使國家治理體系與其面臨的問題的性質與特征再契合的問題。

然而，目前大多數研究僅僅將這些相互重疊與缺乏結構的概括當成既定事實，既缺乏關於當代公共問題性質與特征的系統化分類與表述，即各種不同表述之間的邏輯關系，也缺乏不同概括或表述的涵義的說明與解釋，即復雜性、相互依存性以及變異性等意指什麼，更缺乏其生成機制的系統性說明。同時，以這些概括為基礎而提出的各種理論與政策主張，缺乏與公共問題性質與特征之間的連接或媒介，即為什麼這樣的問題蘊含著特定的理論與政策主張，因而缺乏與問題性質和特征之間邏輯結構上的完整性與嚴密性，人們看不到問題性質與特征和理論與政策主張之間的內在聯系。