公共問題與治理體系

(五)自組織臨界性

科學和技術，或者籠統地說，知識是社會分工的決定因素，既決定了社會分工的細化水平同時也決定了社會分工的限度。有什麼樣的知識便會生成什麼樣的社會分工。由於知識的發展、發明、擴散過程是一種自組織過程，因此，社會分工的過程本質上也是一種自組織的過程：源於特定知識的一種分工一旦開始，它便不斷地自我強化直到實現引發這種分工的知識所能夠生成的最大可能的分工狀態;生成特定社會分工的知識出現之前，沒有人知道社會將如何分工從而沒有人能夠指引或事先安排社會分工。知識進步從而社會分工的自組織過程決定了公共問題具有自組織臨界性的特征。[22]

經驗觀察和統計規律表明，任何自組織系統的每個子系統最終都將演化到一種動態均衡狀態，在這一狀態下，來自子系統內部或外部的任何一個小的沖擊對該子系統的影響具有不確定性，或者說，對該子系統產生不同的影響，有時對子系統沒有任何影響，而有時對子系統產生巨大的影響，即使子系統失去穩定性。如果任何小的沖擊使子系統失去穩定性的概率與過去子系統失去穩定性的次數之間具有某種比例關系，那麼，系統便演化到了自組織臨界狀態，來自系統內部或外部的任何小的沖擊都會以這一概率對系統產生劇烈的震蕩從而導致整個系統失去穩定性或導致系統的瓦解。

知識的多樣性與相互滲透性導致社會分工呈現出一種縱橫交錯、相互嵌入和無限遞歸的網絡結構：每一個小的分工網絡都嵌入於較大的分工網絡之中，而較大的分工網絡又嵌入於更大的分工網絡之中;同時每一個小的分工網絡又在橫向水平上相互嵌入或重疊，同一水平上的分工網絡相互滲透和相互糾纏。既定的社會分工形成既定的網絡結構，因而也就形成了既定的社會地位網絡，即由網絡結點所構成的全體及其之間的關系。

分布於社會地位網絡中每個結點上的任何一個個體，都是“不斷尋求適合其生存之小生境的有機體”[23]，都試圖通過改變其策略或選擇來提高其效用水平，由於有限理性的制約，個體無法預測其個體選擇的宏觀結果，因而個體通常是最優化其自己的局部適應性而不是對系統整體的適應性。由於個體行為的效用依賴於其他個體的選擇，不同的策略選擇在個體間分布的變化將改變個體的適應函數，從而改變個體的行為，因此，個體之間的選擇共同演化，個體不斷調整其策略選擇以便更適應其行為於其中的小生境(landscape)，個體生存的小生境因此也就持續不斷地變遷。[24]

然而，小生境總是嵌入於更大的網絡之中。[25]個體間相互調適其策略選擇的過程終將面臨小生境嵌入於其中的更大網絡施加於其上的網絡關系的制約。經過一定時間和一定次數的調適性的互動或撞擊，若這種制約一直無法被小生境所排除，那麼小生境的演化將達到一種動態均衡狀態。在這一狀態下，每個個體都達到了適應小生境的最優狀態。來自該小生境的內部或外部的任何小的沖擊，都將改變小生境的狀態因而改變每個個體的最優策略選擇，從而打破小生境的動態均衡而使小生境失去系統穩定性。若相對於整個系統而言的所有小生境都演化到了動態均衡狀態，那麼，來自整個系統內部或外部的任何小的沖擊，都將以某個特定的概率使整個系統失去穩定性。

近年來，中國社會面臨的一系列公共問題具有典型的自組織臨界性特征。例如，一個地方的出租汽車司機的罷工引發了某些其他地方的出租汽車司機的罷工，但另外一些地方並沒有反應;一個偶然的事件引發了某個地方發生了較大的社會群體性事件，而相同或相似的事件在另外一個地方並沒有引起社會的任何注意;經濟中的某個局部環節出現的問題最終導致整個經濟出現衰退等。近年來國外相關研究表明，社會騷亂、戰爭與革命、選舉行為、政府持續時間以及社會瓦解與文明衰落等都具有自組織臨界性的特征。

(六)不確定性

雖然公共問題動態演化性、宏觀涌現性以及自組織臨界性等特征都蘊含著公共問題的不確定性，但由於這些特征所生成的不確定性是公共問題內在構成要素之間的非線性相互作用而生成的演化的不確定性，因而並沒有完全顯現當代公共問題不確定性來源的全部。公共問題的不確定性除了包含非線性相互作用而生成的演化的不確定性之外，也包含社會內部和外部沖擊的不確定性以及伴隨人的智能性而生成的各種各樣的不確定性。

所謂不確定性是指人們不知道某事件存在多少種未來可能性狀態，或對某一事件是否將會發生的時空預期不具有任何確定的主觀概率或主觀信念。在公共管理領域，目前人們主要關注三種不確定性：認知不確定性、策略不確定性和制度不確定性。

認知不確定性，也被稱為科學不確定性、實質不確定性或知識不確定性，是指人們缺乏足夠的科學和技術方面的知識來真正認識和理解相關問題的性質，從而找不到有效的問題解決方式或方法，或在問題的性質與解決方法方面無法達成共識。問題的性質主要涉及問題形成的因果關系。因此，認知不確定性的第一個來源是問題構成因素之間的共時性。問題的共時性是指生成公共問題的各種因素同時出現，而且這些因素之間相互依賴，每個因素都是其他因素的構成部分或存在的前提，人們分不清哪一個在先哪一個在后，由此導致公共問題的因果關系表現出相互嵌套、相互糾纏和相互滲透的特征，每一種因果關系都是其他相互依賴過程的自然演化，而每個相互依賴過程的自然演化又是其他相互依賴過程的自然演化的結果。各種因果關系混雜在一起，人們很難區分哪些是因哪些是果。認知不確定性的第二個來源是各種各樣的自然沖擊。人們無法確切地知道何時會發生給社會帶來巨大沖擊的地震、龍卷風、洪水、干旱、各種傳染性病毒以及人造或自然界現存基因的突變等。相對於人類社會、人本身和自然界的復雜性而言，人類目前所擁有的知識可能只是冰山一角、九牛一毛。認知不確定性的第三個來源是人們認知格局(schemata)的多樣性與易變性。對於公共問題性質的認識和理解，絕對地依賴於人們的認知格局。不同的認知格局相對於公共問題的性質，猶如一個多棱鏡相對於陽光一樣。不同的利益相關者常常擁有相互競爭的認知格局，因而同一個公共問題將被折射出完全不同的性質。更為復雜的是，人們會隨著社會情景的不同或演化而策略性地選擇相互競爭性的認知格局，從而使問題的性質隨著社會情景和人們的認知格局的變化而變化。

策略不確定性，也被稱為社會不確定性，是指不同的利益相關者基於其自身效用最大化選擇策略的行為可能會導致問題的解決陷入結構性矛盾和戰略性困境之中，從而使涌現出的策略(問題的解決方式或方法)導致一系列令人震驚的意想不到的嚴重后果。[26]公共問題的解決過程是眾多不同利益相關者之間不斷進行博弈的過程。參與人選擇一種策略的收益或效用依賴於其他參與的策略選擇。參與人策略選擇之間的這種相互性很可能導致問題的解決方式對於該問題或其他問題產生重大的不確定性影響。

首先，多人參與的博弈過程經常會出現多重(納什或演化)均衡與混合策略均衡的情形，因而參與人的不同策略將導致相同的問題解決方式卻產生截然不同的結果，而且人們並不知道最終會產生什麼結果。[27][28]其次，公共問題博弈是眾多不同行為者努力影響某一特定公共問題的界定、解決程序與方式的一系列互動過程。由於不同的問題領域涉及不同的利益相關者，並且這些不同的利益相關者具有不同的資源優勢，因而不同領域的公共問題的博弈結果可能存在重大差異，從而使這領域問題解決機制與方式成為導致其他公共問題的根源。最后，不同領域的公共問題博弈可能同時發生，並同時在各自領域內形成策略選擇。如此選擇的策略僅僅具有局部穩定性或適應性的特征，一旦實施必然與其他領域相關策略產生偶合性互動，因而存在不同領域策略間相互抵消或沖突的不確定性，局部具有明顯正的收益的不同策略在總體上卻可能產生零收益甚至負收益。

制度不確定性，是指碎片化的制度安排之間相互影響而產生的不同的問題解決方式與辦法的后果的不確定性。現代社會的公共管理被一系列縱橫交錯的制度安排分隔為不同的領域和層級，公共管理的職能並非由鐵板一塊的、具有共通性目的的政府承擔，而是由具有特定目的的不同的政府部門和不同層級的政府承擔。公共管理已經被行政部門化。各部門及不同層級的政府嚴格遵循既有制度安排，成為政府有序運轉的金科玉律。然而，這種在理論上具有效率優勢的分隔，實際運行的結果卻完全不同。不同部門之間、中央政府與地方政府之間、地方政府之間，通過一系列具有橫向關系的垂直部門相互聯結在一起，每個部門分別由不同的組織化的利益相關群體所掌控，不僅導致政府部門職能交叉，政出多門，責任不清、問責無源，更導致相互掣肘、難以協調，有“利”則競爭挑奶皮(cream-skimming)，無“利”則相互推諉的矛盾與沖突。更為嚴重的是，其他“未被認可的群體”或普通公眾通常根本不可能進入這些部門的決策過程從而影響公共政策的決策及其過程，因而使公共政策的作用對象被隔離於決策過程之外，使公共政策的決策博弈成為一種重要參與人不在場的不完整博弈，必然為公共問題的解決帶來眾多不確定性。

具體地說，制度不確定性主要源於如下四個方面：(1)部門利益以及相互競爭有利益的“領地”(turfs)導致各部門間設置的既定制度安排在一定范圍內具有一定的剛性，同時，部門間逐利的心知肚明導致沒有哪一部門願意主動去挑戰其他部門設置的制度壁壘，由此導致相關公共問題的解決方式或途徑經常有意繞開這些壁壘，因此，問題解決方式和途徑的有效性依賴於其他部門是否會撤出已有的壁壘或是否會設置新的壁壘。(2)由於每一個部門都以其他部門既定的制度安排為解決問題的前提，因而解決方式和途徑的有效性可能存在幾種或多重均衡狀態，而實際運行中到底處於哪一個狀態，在解決方式運行之前沒有人能夠知道。(3)某些問題的解決依賴其他部門的協作性行為，其他部門是否願意協作以及協作的努力程度都將影響問題解決方式與途徑的績效。特別地，某些部門的職能或行為由其他機構確定，或者某些部門向其他機構負責，部門間協調行動可能涉及更高層次機構的決定，因而這些部門行為的改變依賴更多的不確定性因素。(4)任何制度都是社會行為的一種有偏性的社會動員、激勵與約束，由不同的制度安排而導致的社會的制度化分隔或碎片化必然形成不同的多源流[29]結構和不同的倡導聯盟[30]，因而導致哪些問題能夠進入政策決策的議事日程以及獲得倡導聯盟的支持從而成為公共問題，隨著社會組織的結構、不同子結構在社會結構中的資源稟賦以及佔據社會不同地位網絡的代理者的信念結構的變化而變化。

當代公共問題的上述六大特征之間的關系是既相互聯系又相互區別的。相互聯系源於社會分工的細密化以及不同問題間的非線性相互作用。這六大特征的相互區別從而其相對獨立性是顯而易見的，因為每個特征描述了公共問題的不同方面，包括結構、內部運行機制、變動規律、信念的核心作用以及演化路徑等。雖然我們不能作出這六個方面的特征涵概了公共問題所有特征的結論，但這六大特征至少表明，當代公共問題與傳統理論(傳統公共行政理論、新公共管理理論以及公共治理理論)所設定的公共問題在性質上完全不同，因而為重構網絡化公共管理理論提供了合理性與必然性的基礎。

公共問題的上述六大特征，作為一個整體，描述了當代公共問題的復雜動態性的性質。特別地，我們沒有像西蒙或瑞特爾那樣對公共問題進行類型學的劃分。這意味著當代公共管理問題，都在不同的方面和在不同程度上存在復雜動態性的性質。這是因為，現代科學技術的發展導致社會的網絡化特征日益明顯，從而使不同問題的“共時性”日益突出。現代交通技術、網絡技術和通訊技術將具有不同發展水平的社會納入到同一交往與碰撞的共時空框架之，各種不同發展水平、不同文化和不同制度的社會形成了一個日益敏感的共振系統。發展中國家不僅要同時面臨而且必須同時解決發達國家在歷史的不同時點上面臨和解決了的所有社會問題，而且要同時解決國內問題和國際性問題;不僅苦於不發展或發展緩慢的問題，而且也苦於發展或發展過快的問題。不僅如此，現代科學技術的發展，使經濟全球化程度日益提高，進而使社會治理的“范式移植災難”威脅著發展中國家社會治理的穩定性。發達國家主導的國際貿易規則和附著於經濟、技術援助之上的相關社會治理改革規則，與發展中國家的社會現實相沖突，致使發展中國的社會治理結構重構，成為“本土化”改革與輸入發達國家模式之間的一種復雜博弈。