我國地方債的成因眾多，這不僅包括長期財政體制和政策的因素，還有發債制度供給不足軟化，以及政府偏好等因素。2012年7月以來，隨著地方政府新一輪自下而上啟動的經濟刺激方案，政府投資重新拉開了大幕，這使得原有的債務危機又增添了新的“風險”。

一、我國地方政府舉債的成因

（一）我國長期財政體制與政策因素的“包夾”

從體制角度而言，我國自1994年進行分稅制改革后，逐漸形成“財權向上集中”和“事權向下轉移”的局面，在財政分權體制近十年的發展中，我國地方政府一直處於財力與事權不相匹配的狀態下，各地財政收入大部分隻能維系基本的政府開支，地方經濟建設和公共產品的投資總是捉襟見肘，體制因素迫使地方政府不得不通過各種渠道直接或間接地借入債務並籌集資金。地方政府通過政府債務融資的方式籌集建設資金，極大地改善了民生。地方政府債券能為本區教育、公路運輸、社會福利、市政建設、工業援助等許多與人民生活有關的公共服務性設施和發展工業所需的基礎設施建設籌集資金。截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額達13753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域的債務余額達4016.02億元，有力地促進了社會事業發展，推動了生態環境改善和經濟發展方式轉變。但是卻無形中加劇了地方本級政府的財政負擔和債務比例。同時，以GDP為導向的政績觀激勵了我國地方官員不斷舉債，不可避免地產生了地方政府的惡性競爭與過度負債。加之我國沒有中央對地方債務風險的預警管理機制，以及在立法和人大方面的監管缺失，導致地方政府舉債過度頻繁，從而使舉債出於真空游走地帶。

從政策角度而言，地方政府在應對1997年和2008年兩次金融危機和突發事件中舉債行為了發揮了積極作用。根據2011年審計公報，1998年和2009年我國地方政府債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。中央通過發行國債並轉貸地方政府、代地方政府發行政府債券，以及地方政府自行通過設立各類融資平台公司等方式籌集資金，避免了兩次金融危機對我國經濟建設所產生的負面影響。2008年我國政府採取了積極的財政政策，提出了四萬億元的經濟刺激方案。但是中央隻負擔四萬億元總投資計劃的1.18萬億元，剩下的則需要地方政府完成。地方政府絞盡腦汁如何填補這一財政缺口，除了土地財政以外，最快最有效的辦法便是自行舉債和設立地方融資平台。