（二）地方債制度供給不足和軟化的“疊加”

作為剛性制度的《預算法》，甚至包括近年的《預算法》修正案的討論稿都堅持不允許地方政府自行發債，這使得地方政府需求發債的制度變成了美好的期許，也令地方各級政府開始尋求預算外收入的捷徑。地方政府不斷設立投融資平台、通過城投公司、銀行貸款和政府擔保等手段不斷舉債，從而造成了現在大量的隱性債務。應該說，地方政府作為政治市場上最大的利益集團，其權力和力量是任何其他組織和機構無法相提並論的，並且中央政府在這場財政博弈中也常常在1對N的較量中處於劣勢，中央政府對於地方隱性債務問題更多地是採取默許的態度。顯然，地方政府對自行發債制度的強烈需求與中央政府對地方政府發債制度供給的不足導致了地方債務的風險日漸增加。從分稅制改革開始，地方政府對自行發債制度的呼聲便一直存在，但在近二十年以來，這一制度的供給匱乏使地方政府債務危機上升。這種制度和供給嚴重不均衡性若沒有制度創新（通常指體制改革）必將會引起更為嚴重的地方財政惡化。

如果嚴格依照《預算法》行政，似乎中國大部分地方政府都要承擔違反《預算法》第二十條的責任。但是法不責眾的現象在地方政府頻繁舉債這一問題上體現的淋漓盡致。同時，《預算法》不像《刑法》那樣具有剛性的執行力，這也就導致了制度的軟化，加之缺乏監督機制和預警機制，使得強大的地方政府在自身利益的驅使下，和既定制度展開了博弈。在制度供求關系中，地方政府本身作為政治集團中的一分子，對滿足其自身發展的發債制度的需求十分強烈，但卻處於劣勢地位﹔但是地方政府同時也掌握強大的地方政治資源（包括地方商業銀行、地方國有企業等），因此“近水樓台先得月”的地方政府突破現有預算制度框架，發行地方債勢必成為預算制度軟化的必然結果。