（三）中央和地方政府偏好與意識形態的“分歧”

如果說制度像機器，那麼意識形態（這裡的意識形態是指新制度經濟學范疇內的概念）便是機器的潤滑劑。制度的有限性難以依靠自身的完善去克服，因而需要意識形態來降低交易和組織成本。地方政府在近二十年的發展過程中，一直作為中央政府具體執行本地事務的龐大政治組織，長期以來地方政績考核的觀念使中央與地方在宏觀調控、提供公共服務方面等存在著差異。中央政府的願望在於保持社會全局的穩定和經濟的發展，但是地方政府則對GDP的欲望十分強烈。換言之，就是中央政府和地方政府的追求不同。這勢必會導致了政府追求理念（即意識形態）的不同。

在實踐中，中央和地方政府也存在著意識形態的差異性，即中央與地方政府所秉承的治理理念和採用手段的方式不同：中央政府更加看重宏觀和全局﹔地方政府則更加強調微觀和局部。因此，在地方政府自行發債問題上，中央在一定程度上擔心，若是地方各級政府自行發債將會導致更加嚴重的債務危機﹔而地方政府則十分明確，若是沒有自行發債權力，則會讓地方經濟陷入僵局，直接導致官員晉升受阻等。從政府官員作為經濟理性人的假設前提出發，他們一定會將自身的利益變量納入地方政府行為之中。因此，地方政府過度舉債便清晰可見。