2 規劃評估的依據

早期的規劃理論，主要以具體工程技術知識為基礎，強調基礎設施建設、工程施工、建筑設計等層面。這時的規劃通常被理解為在相關法律約束下從事工程建設的過程和行為。到了1950 年代，由於眾多領域的知識要素共同參與規劃的制定和實施，早期的規劃觀念逐漸發生轉變，規劃理論與實踐進一步拓展。從1960年代開始，西方國家的規劃理念開始由“藍圖描繪”逐步向“公共政策”轉變。作為一項公共政策的規劃，其整個過程均離不開評估工作，定期評估便構成了規劃的必備環節。正如哈克所指出，已有的理論和實踐証明，規劃與評估二者關系密切、良性互動，擁有一項優質的評估工作是規劃成功的必要前提(Khakee,1998)[8]。這時，尋求建立有效的評估方法來判斷規劃制定和實施的科學性迫在眉睫。直到1970年代，規劃理論學者針對評估方法的建立，提出了規劃理性(Breheny and Hooper,1985)[9]和系統性觀點。堅持這些觀點的學者認為，必然存在一種較為科學的判斷准則， 依據這種准則可以對規劃作出最優決策，並以此對規劃的價值屬性進行評估與判斷。后來，一些學者針對規劃理性決策提出了質疑，認為規劃的范疇已經發生改變，由原來的空間組織向經濟活動領域拓展，這時僅僅採用絕對理性模式對規劃實施系統評判，雖然可以反映自然或人類的行為特征，但是無法真實反映規劃對象的本質特性(Healey,1992)[10]。從此以后，理論界逐漸接受規劃“非最優”方案的觀點，並承認眾多規劃方案在一定條件下具有其合理性。當然，在放棄絕對理性規劃決策以后，需要出現一種新的決策方法來篩選規劃方案。這時，規劃學界提出以“相對優化”代替“最優化”、以“比較滿意”代替 “完全滿意”作為規劃方案的決策導向，本文將其稱為“有限理性決策”原則。而在方案的選擇中，引入了反証方法(Faludi,1997)[11]，從而奠定了現代規劃理論的基礎。規劃反証在實踐中主要通過測試來實現，而完整的測試過程一般要融合以下方面：一是規劃實施過程是否符合預期﹔二是規劃實施效果是否滿足預先設計﹔三是規劃實施的外部影響力是否如願(Lichfield,1975)[12]。從測試的具體操作技術來看，通常從規劃中抽出若干主要問題進行回答，並測試這些回答結果的滿意程度。

真正意義上的現代規劃評估理論主要遵循兩條發展線索，一是理性規劃理論，二是交互規劃理論(汪軍，陳曦, 2011)。這兩種理論從不同視角解釋了規劃評估的過程與內容(Lichfield, 2001)[13]。對於理性規劃，其“理性”內涵主要體現在工具層面。自該理論誕生以來，一直佔據規劃理論的主流地位。所謂“工具理性”，其實質是將社會資源的耗費與規劃目標之間建立起相互匹配的關系，其途徑是在清晰界定規劃目標的基礎上，採用最為經濟的方式來實現規劃目標。從規劃評估過程來看，設計一套評估方法，並建立規劃評估模型，其目的是度量規劃目標的實現程度，而“工具理性”的主要實現方法是“成本收益法”。“成本收益法”起源於20世紀上半葉，遵循此原則逐漸形成了以成本為核心的規劃評估方法體系。西方國家在制定公共政策中，長期引入成本評估機制，並採用一定方法來量化政策實施的效應，如美國1936年使用“成本收益分 析”對“洪水防治法案”實施評估，用於量化國家水利大壩和防洪工程投入的價值分析。從此以后，“成本收益分析”被廣泛應用於美國各種公共政策的可行性論証。后來，以美英為代表的國家著重強調公共政策的經濟性與效率性，並將對公共政策的評估視為政府部門開展“物有所值”運動的有機構成部分。

圖1 規劃評估流程

英國審計委員會從1983年開始將“3E”原則作為規劃項目評估的基准，即規劃評估中要注重經濟性(economy)高效性(efficiency)、有效性(effectiveness)。“3E”原則重在體現政府的經濟動機，也即將有限的資源最大化利用，從而奠定了規劃評估的重要地位。因此，英國政府在開展規劃評估決策時，為了獲得現有資源利益最大化，盡量限制在收益較低的公共領域投資，並不斷探索有效方法來評估規劃項目的經濟性和效率性。為了加強投資的有效性，英國在規劃項目中引入審計制度，重點監測和評估項目的合理性和經濟性，從而加強對公共投資的有效管理。

除了度量經濟效益的成本法以外，還出現了以規劃過程為核心的評估方法，如利奇菲爾德(Lichfield)提出的“規劃平衡表”，眾多西方學者將成本收益法、規劃平衡表等視為規劃評估的“第一代”和“第二代”方法(Guba,1989)[14]。在理性規劃基礎上，西方規劃學界又提出了一系列經典理論，主要包括：漸進式規劃理論、倡導式規劃理論、規劃實施理論和戰略規劃理論等，形成了新的規劃理論體系，正是這一系列理論彌補了理性規劃理論的諸多不足。比如，一般來講，評估規劃是否實現預期目標的理想方法是採用量化指標來解決，但是，在度量規劃目標時，很多關鍵要素無法實施量化，而這些非量化因素又是規劃目標必不可少的關鍵因素。同時，規劃的制定工作往往具有有限理性特征，除了考慮經濟因素以外，還要考慮政治、社會等其他要素，從而致使在規劃制定工作中存在主觀因素成分。這時，如果選擇理性工具對規劃實施評估往往會脫離實際，無法反映規劃的真實詳情。因此，選擇次優的方法更切實可行，這通常被稱為“第三代”規劃評估方法。

“交互規劃”是將利益相關者同規劃目標之間建立起有機聯系，並使用協調機制來解決二者之間的利益關系的規劃方法。其與理性規劃最顯著的區別在於，它將政治要素融入到規劃的制定和實施過程之中，如在規劃實施中重點考慮了民主因素，即通過公民投票決定規劃是否具有合理性。因此，在交互規劃理論指導下，規劃的主要任務在於，將各種主觀評價考慮到規劃的制定和實施之中，並試圖建立有效的協調機制來推動規劃實施(Davoudi,2005)[15]。這樣，對規劃開展評估需要解決兩個問題：一是規劃是否合法和 有效﹔二是對規劃的理解是否系統和有深度。解決第一個問題是規劃實施的前提，解決第二個問題是為了建立相應的溝通機制，從而可以將規劃的利益相關者全部聚集於實施和評估過程之中，實現多方互動。在規劃評估中，多方參與可以實現如下意願：確立規劃目標體系及重點目標選擇、利益沖突的甄別、達成利益一致、為決策者供給信息、競爭稀缺資源、修正規劃目標等等。交互規劃評估集聚了多種具體操方法，如自然反饋法、多元模型法(Cook,1985)[16]及設計法(Bobrow,1987)[17]等，這些方法與理性評估的最優原則明顯不同，最重要的一點就是交互規劃將 非理性因素納入框架，因此，通常將交互規劃視 為“第四代”規劃評估方法。

對於理性規劃與交互規劃孰優孰劣的問題，規劃學界至今仍在爭論，尤其是否能以交互規劃完全取代理性規劃是爭論的焦點。部分學者認為，理性規劃評估的主流地位已經不復存在(Fischer and Forester,1993)[18]，但另一些學者仍然強調規劃評估的理性取向，並堅持“理性工具”在評估中的主導地位(Alexander,2000[19]; Lichfield,2001[20])。理性規劃評估學派主張，評估的終極目標是實現規劃評估結果的清晰性，並盡量體現評估的價值屬性。不過，理性評估學派也存在困境，體現在，理性評估是使用量化指標對規劃的實施效果加以判斷，並以此為依據確定規劃的優劣﹔當面對無法實施量化的指標時，其對規劃的判斷將束手無策。

交互規劃學派認為，規劃評估結果的指導性較之規劃評估過程的效率性更為重要，因為規劃本身並非完美，甚至會出現錯誤的規劃方案，如果政府以規劃為決策依據，將影響決策質量，甚至出現嚴重后果。因此，首先要強調規劃評估結果的指導性，使規劃進一步完善﹔其次是評估過程的經濟性、效率性及結果的清晰性 (Faludi,1997)[21]。因此，交互規劃學派重視規劃的系統性，強調評估的過程與目的性相互聯系，弱化評估的數據分析，強化評估者、項目參與者以及其他利益相關者三方之間的互動與交流，其終極目標是提高規劃決策的合理性與科學性。