四、社會保障風險轉嫁為財政風險的機理

社會保障與財政是兩個不同的分配范疇，各自有自身不同的分配機理，是社會再生產分配環節不可或缺的組成部分。而且在我國和世界其他國家財政與社保分屬不同的部門管理。也就是說，社會保障有獨立的管理體系和收支運行系統，盡管很大一部分資金來自財政支出。因此，社會保障收支發生的赤字不是簡單地、無條件的轉移給財政負擔，一旦出現收支不平衡情況，首先要從社會保障制度和管理查找問題，就是在收支上也要盡量使用自身的資金，比如歷年結余，而后通過法定程序從政府財政和其他可以動用的社會資金中尋求補償的途徑。

（一）財政承擔社會保障風險的依據

政府財政承擔社會保障風險，承擔多大的風險，取決於財政在社會保障事務中所承擔的責任，有些責任是必須承擔的，有些責任是有條件承擔的，有些責任是不需承擔的。究竟承擔哪些責任？

1、幫助責任。《憲法》第45條規定，我國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。《勞動法》（1994年）第70條規定：“國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況上獲得幫助和補償”。公民在遇到各種社會風險基本生活發生困難時，政府有責任幫其度過難關。

2、有限責任。社會保障除政府參與外還有其他社會參與者，比如企業、機關、團體、個人，都有法定義務為社會保障提供資源，財政所供給的社會保障只是社會保障體系的一個組成部分。不應當將社會保障的全部負擔都推給財政，而應當劃清財政責任主體與其他責任主體的社會保障責任界限。

3、最終責任，也稱“兜底責任”。財政是社會保障的最后買單者。社會保障主要是為了彌補市場缺陷，一旦社會保障基金入不敷出，而其他社會主體無力承擔，財政扮演著“最后風險承擔者”的角色。

4、轉移支付責任。包括兩類：一類是財政直接安排的轉移性支出，即本級財政用於社保補助、社會救助、社會優撫等社會保障性質的支出﹔另一類是上級財政撥付給下級財政用於社會保障方面的轉移支付。

（二）社會保障風險轉移路徑

1、直接支付。按照社會保障的相關法律法規的規定，應由各級財政負擔的社會保障支出，如機關事業單位為職工繳納的社會保險費、機關事業單位離退休干部職工的離退休費、社會保障部門事業費、按規定安排的社會救助支出、社會優撫支出、應由財政承擔的社會福利支出以及按法定比例安排的社會保險補助。這些支出都是政府財政法定義務，必須通過預算予以安排，保証這些支出正常需要。

2、有條件支付。本來應由政府以外的社會主體承擔的社會保障義務，但因客觀原因無法履行的義務。比如應由企業承擔的繳費義務，因為企業經營不善、限於虧損或倒閉，企業無力繼續履行繳費義務，當地社保部門要與財政部門一道將一時虧損還可能扭虧的企業限定延遲繳費時間，對破產倒閉的企業要將財產處理收入先用於清繳為職工社會保險繳費部分，后用於其它債務償還，余下部分由財政代為清償。個人繳費部分，如果個人因遭遇不幸而暫時中斷工作或處於失業狀態，經個人申請，社保部門會經財政部門同意，可以適當減免部分繳費或允許在一定時期不繳費，但仍認作繳費期，由此產生的繳費虧空，財政認賬。還有在農村新型合作醫療與農村養老保險制度推行過程中，一些地方農民繳費意識淡薄，有些農民處在貧困狀態，即使數額不大的繳費也交不起，如果不繳費就可能使制度難以覆蓋，縣鄉政府和財政不得不墊繳。

3、間接轉移。因責任不清、管理不善導致的社保基金損失、浪費，又無法追回的，隻能財政承擔相應損失。比如，企業欠繳、拖繳社會保險費，如果不能及時追繳，成為呆賬、死賬，或成為社會保險挂賬，或隻能財政清償﹔再比如，社會保險結余資金的投資損失，如果不能由委托人承擔賠償責任，隻能由財政承擔損失。

（三）社會保障風險轉變為財政風險的后果

社會保障是未來財政最大的風險源，不論通過什麼渠道轉變為財政風險，都將對財政運行產生重大影響。

1、擠佔：社會保障支出增長過快會擠佔其他財政支出，影響政府機構正常運轉和社會事業發展。社會保障支出作為財政支出的重要內容，與其他財政支出存在此消彼長的關系。一旦財政用於社會保障的支出增長超過財政支出本身的增長，或者超過其他財政支出的增長，意味著社會保障支出擠佔了部分其他財政支出。如果是行政經費增長慢了，就是政府機構運行經費難以正常滿足受到影響。如果是文教、科技、衛生事業費增長放慢了，勢必影響這些社會事業的發展。

2、增稅：如果因為社會保障支出擴大，影響其他財政支出的正常增長，不是政府所願意看到的結果，隻能通過提高相關稅收的稅率、開辟新稅種等增稅的方式，達到增加財政收入的目的。但是，要充分考慮增稅的負面效應。

3、赤字：如果不能通過增稅的方式滿足社會保障支出擴大的要求，又不能擠佔其他財政支出，隻能通過擴大財政赤字的方式，達到擴大支出的目的。2009年我國財政赤字9500億元，相當於當年財政支出的1/7.，與當年社會保障和就業支出增長20.2%有較大關系。但是，我國財政赤字規模接近3%的臨界點。

4、發債：財政出了赤字就得靠發行國債彌補，當然也可以向銀行透支，但透支會誘發通貨膨脹。發債滿足社會保障支出需要，不是長久之計，隻能作為臨時或偶然救急措施。目前我國的國債余額今年突破7萬億，與現行國家財政收入規模差不多，與國際債務余額警界線雖然還有空間，但債務形勢已經嚴峻。