三、產生社會保險風險的因素和原因。

整個社會保障的管理風險存在於社會保障制度運行的全過程。從制度上來說，不僅與社會保障項目、范圍和標准等制度因素密切相關，也與社會保障資金的收繳、發放、投資運營等管理因素之間相關，還與人口老齡化問題緊密相關。那麼從這三個方面分析社會保障風險產生的因素和原因。從制度上，從項目、范圍和標准三個方面考慮，哪些因素會產生社會保障資金的收支不平衡和不可持續的可能性呢？

首先是社會保障項目的不斷增多。這個首先是反映了我國經濟發展規模水平的不斷增大，是發展的結果，這個對於這個國家的人民來說是個好事。但是項目越多，資金需求量就越大，對於社會保障基金運行本身並不是好事。資金需求量是跟我們的制度設計和管理高度相關的，按照正常來講，社保資金本身的供給量與經濟發展那水平同步增長。但是有個問題就是資金的供給與需求之間不匹配的，也許我們的需求超過供給，在我們國家由於行政的干預，突然之間的增加了某個項目的增加，但是相應的資金籌集卻沒有配套，資金的供給沒有來源，就會加大各級財政彌補缺口的壓力，這就會短時間內產生收支不平衡問題。那麼這個缺口怎麼辦？這無疑就加大了中央財政和地方財政的壓力。實際上，社會保障項目多少取決於社會保障制度的類型，是選擇基本型的社會保障制度還是選擇福利型的社會保障制度。

我們知道在國際上，社會保障制度在一些發達國家是有區別的，比如說在英國以及北歐國家，它實行的福利型的社會保障制度是比較健全的，實行的是從搖籃到墳墓的制度，這個從二戰以后到21世紀，確實解決了這個國家人民的社會保障問題。但是長期運行的結果就造成了社保負擔越來越重，比如說在瑞典，由於社會保障負擔過重，繳稅率是全世界最高的，40%多的社保稅率，導致個人和企業交費負擔加重，企業生產成本上升，導致了這個國家的產品出口很難，同樣類型的產品由於出口價格過高，導致國家和企業國際競爭力下降，同時也導致國家賦稅的加重。因為它除了社保稅提高以外，國家財政每年在社會保障方面彌補或支出也在不斷的提高，一般社保支出都在國家財政支出的30%以上，不少國家還在50%以上，都是因為項目太多太全，導致了一個惡性循環，稅負增高、赤字加大，國家債務規模越來越大，再加大稅負，又導致赤字，經濟無法持續，經濟肯定也無法持續，社保也無法持續。所以太全的，標准太高的社會保障體系並不是可取的。所以我們強調隻保障基本的生活需要，並不保証全部的生活需要。我們國家從當前來講，項目較小，而且低標准、廣覆蓋，但是我們要防止陷入福利陷阱，也就是北歐國家在這方面的教訓，目前我國社會保障項目越來越多，比如職工基本醫療保險、城鎮職工醫保、醫療救助、教育救助、城鎮居民低保、農村低保、救災、優撫安置、城鎮居民的基本養老保險還有補充的養老保險、補充的醫療保險，個人單位履行部分繳費義務以外，多數由財政負擔。這些項目越多意味著企業負擔、個人負擔也越重，也意味著財政負擔也越重。社保風險很大程度上是由社會保險所帶來的，當然也有自然災害等方面的因素影響。但是從制度和管理來來講，社會保障風險更多的是制度和管理的風險，也就是說社會保障風險就轉化為財政風險，比如社會保險救助，轉化為養老救助。

第二，社保的范圍越來越寬。社會保障對象和覆蓋面，社會保障是政府依法組織的活動，具有強制性和法定性，都是依法進行的。一旦確定為社會保障的繳費對象還是發放的對象，隻要符合法律條件的都應該依法履行義務和依法行使權力和獲得保護。我們國家社會保証對象也隨著國家發展、經濟增長，和稅保障體系的逐步健全，逐步由部分人變成全體公民。繳費人數和享受對象迅速增長，意味著社會保障收支規模的利益擴大。目前養老保險已經由城鎮職工逐步覆蓋到部分農村。按照溫總理今年的政府報告，全國24%的縣市要推行農村建立養老保險。按規定享受社會保障待遇的老人在日益增多，即每個月享受60塊錢的老人是不斷增長的，但是繳費的人是沒有隨著享受的人數的數量而增長的，很可能這個制度后來會是財政一家抗。另外我們這個行政事業單位和農民工的社會保險制度還沒有納入現行整個國家的社會保障體系范圍內，今后如果把其納入社保體系，這樣社保覆蓋范圍越來越廣，國家的責任越來越重，蘊含的風險將越來越大。

第三，是社會保障支付標准越高，風險越大。整體來講，我們國家這個社會保險支付標准都是提高幅度，特別是最近十年提高幅度是很快很大，包括社會優撫的保准、社會救助的標准、社會保險的支付標准等都是在不斷的提高。這個結果，一方面需要越來越多的財政支持，另一方面吃空了我們過去幾年或者十幾年的社保基金的儲蓄。這兩方面導致的一個結果就是，未來社會保障資金的可用儲備資金越來越少，未來大量的結余資金通過提標被消化吸收了，以后社會保障資金支付的風險越來越大。那麼社會保險支付標准提高是否轉化為風險，取決於繳費標准是否也隨之提高，如果繳費標准低於支付標准，就會導致收不抵支，如果繳費保准高於支付標准就會出現結余出現積累，還取決於繳費元素和支付對象多少的對比，繳費元素多於支付對象，繳費數額超過支付數額才會出現結余，反之則會出現赤字，在支付覆蓋面不斷擴大的情況下，支付標准的提高必然家中社會保障支付負擔，導致社保風險的提高。我國連續六年連續提高城鎮企業職工基本養老金發放標准，既有經濟發展和居民收入增長的原因，也有城鎮企業職工基本養老保險發放標准原來偏低，由於大幅度提高支付標准，客觀上已經給城鎮職工基本養老保險收支帶來很大壓力，一些地方除了增加基本養老保險的補助以外，還將歷年的社會統籌和個人賬戶的結余動用了很大一部分，形成這社會統籌和個人賬戶的空檔。如果不及早彌補這兩個賬戶的空檔，勢必影響未來基本養老保險金的支付，會造成很大的潛在支付風險。根據自己的利益來選擇社保參與不參與。這根我們社保制度的強制性差異很大。這是一個強制性的義務，而不允許自我選擇。而現實是我們有些企業有些職工選擇隻參與基本養老保險，基本醫療保險。剩下的不參加，不繳費。按照新的繳費要求是沒有選擇余地的，必須參與。

第四，降低門檻，擴大社會保障覆蓋面。那麼被擴面者不僅侵蝕了原繳費者的利益，而且還加重了社保基金的支付負擔。自由職業者隻交了個人12%的比例，剩下的8%隻能由社保基金來承擔。有的地方無力承擔的虧損企業還採取應繳費總額的一定比例不繳費就可以領取一定數額的社保金，這些說明制度不嚴肅，法定性不強。導致一些參保者的權利受到損害，另外加重了一些地方財政的額外負擔。增加了社會保險基金的支付風險。基金的發放率方面，第一是虛報冒領侵佔了社保基金的支出。比如一些下崗職工以便領取社保資金，一邊打零時工或者到私企賺高工資。這些是隱形失業者。還有一人參保，全家吃藥的現象。有的低保領取者一邊領低保，一邊開著車牽著寵物去領低保的現象。第二是提前退休造成了社保基金的支出的增加。有些企業減員增效，為了安排就業讓一部分不到退休年齡的職工提前退休給年輕人讓出崗位﹔就安排提前退休。這裡面一部分人是企業通過別的渠道安排了提前退休的養老金。有的企業自家把其列入領取養老金的范圍。向地方的社保部門討取養老金。侵害了地方原履行繳費義務的成員的利益，也加重了地方財政支出負擔。第三是五項社會保險基金的經辦機構分別設立。因為養老保險搞審計統籌，就專門設立了獨立的經辦機構，有獨立的編制、獨立的辦公地點、還有專門的經費安排。那麼如果五套機構都這樣的話，管理成本就很高，效率就很低。實際上我們很早就提出如果要成立經辦機構，五項保險應隻設一個經辦機構，可少安排經費。不然企業的應付開支也會加大。降低社會保險基金的管理效率，加大社保基金的運行風險。因為五套機構本身就要佔用一部分社保基金的經費。雖然法律不允許，但是難保地方都遵守。

第五，是投資運營方面，很滯后。導致大量資金閑置，沒得到保值。按照現有規定，社保基金隻能購買國債，和銀行存款。那麼銀行存款大部分都是活期存款的形式。就給一些地方挪用社保基金提供了方面，也給一些地方人利用社保基金投資高風險項目謀取不正當利益提供了可乘之機，給社保基金的安全和增值留下了很大的隱患。實際上我們現在的投資政策，有些地方名義上是遵照規定，但實際上大量挪用到了投資回報高的領域，比如基礎設施、房地產、甚至股票。由於缺乏監管。有些收益被個別單位和個人截留或者私分。現在我們社保基金投資的運營機制滯后體現在沒有明確的投資運營機構和投資運營渠道和相關的法律法規。導致損失可以每年可以說是數以億計。對我們未來社保支付來說是個非常大的潛在隱患。我們今年准備在我們研究室搞一個項目課題來研究社保基金投資運營。提出一些意見和政策建議。

第六，人口老齡化對養老保險收支和醫療保險收支的影響

人口老齡化對社會保障基金的影響主要限於養老保險和醫療保險兩方面，對社會保障的其他項目影響並不大。原因是隨著人口老齡化的提高，老年人佔總人口的比重上升，養老保險基金和醫療保險基金的需要量將日益增長，其他項目並不受人口老齡化的影響。我國人口老齡化2000年達到10%，進入國際公認的老齡化社會。據有專家推算，2000年我國60歲以上人口1.276億，2010年1.611億人，2040年3.765億，老齡化率從2000年的10%、2010年的11.8%上升到2040年的24.8%。發達國家老齡化社會從10%上升到20%以上經過了100多年時間，我國隻用了不到30年時間。發達國家通過經濟發展逐漸消化人口老齡化的影響，而我國是在經濟還不發達的條件下進入老齡化社會，屬於名符其實的“未富先老”社會。贍養系數從2000年的15.4%上升到2010年的17.4%、2020年的37%、2040年的47.5%。嚴峻的老齡化形勢對我國的社會保障帶來了挑戰，對社會保障收支帶來了極大的風險。

1、對養老保險收支的影響。一是對基本養老保險隱性債務的影響。由於養老保險隱性債務是對“老人”和“中人”未履行繳費義務而從養老保險基金中領取養老金所產生的養老金缺口而形成的。老齡化率提高意味著“中人”、“老人”增加越多，基本養老保險基金的缺口就越大。未來20-30年我國基本養老保險基金隱性債務到底多大？據世界銀行1996年測算，城鎮國有企業基本養老保險隱性債務19176億元﹔據原勞動社保部社會保險研究所1995年測算，參保企業基本養老保險隱性債務28753億元﹔據原國務院體改辦2000年測算，城鎮所有企業職工基本養老保險隱性債務為5-11萬億元。不論測算口徑如何，我國城鎮基本養老保險基金存在巨大的隱性債務是不爭的事實，隨著農村農民養老保險制度的建立，農民養老保險也會產生巨大的隱性債務。有人把隱性債務稱為“轉軌成本”，是建立與市場經濟體制相適應的社會保障制度必須付出的代價，應由政府買單。也有人認為，所謂隱性債務是任何社會保障制度不可避免的，是代際之間債務轉移，可以通過代際轉移消化。不論哪種說法，養老保險存在隱性債務是不容置疑的事實，將會給養老保險制度的運行帶來不可持續的隱患和風險。二是對養老保險收支的影響。人口老齡化水平的提高，意味著達到退休年齡的老人越來越多，而履行繳費義務的人越來越少，造成養老保險基金收入增長不敵支出增長，勢必加大養老保險收支的壓力。據統計，2000年我國領取基本養老金的職工為3169.9萬人，2008年增加到5303.6萬人，8年增長67.31%﹔同期基本養老保險支出從2115.5億元增加到7389.6億元，增長249.31%。可見老齡化的提高是基本養老保險支出增長的很重要因素。

2、人口老齡化對基本醫療保險的影響。老人多病，人之常情。國內外的資料表明，60歲以上老年人人均醫療費用是60歲以下人群人均醫療費用的3-5倍。據統計，2000年城鎮職工基本醫療保險參保的退休人員924.2萬人，2008年增加到5007.9萬人，增長441.86%，年均增長23.52%，同期基本醫療保險支出從124.5億元增加到2083.6億元，增長15.7倍，年均增長42.22%。退休人員參加基本醫療保險是基本醫療保險支出增長迅速的關鍵因素。有人推算，由於人口老齡化增加的醫療需求到2025年佔到醫療總需求量的47%，2025年全部醫療費用佔GDP比例將達到12%（宋曉梧，２００２年）。人口老齡化提高使醫療需求佔GDP的比重不斷上升，有限的基本醫療保險基金難以滿足日益增長的醫療需求。