財政部科研所《社會保險基金投資運營研究》課題組

指導：蘇 明

負責：楊良初 韓鳳芹

成員：趙福昌 王 敏 李成威 李 婕 武靖州

內容提要：加強對社會保險基金的投資運營管理是實現社保基金保值增值的基本途徑，是完善我國社會保障體系的重要舉措。同時，社會保險各項制度的逐步完善、經濟穩定增長以及資本市場和投資工具的多元化為社保基金投資提供了現實條件。本報告分析了社保基金投資運營中存在的問題，在借鑒美國、智利等國社會保險基金投資運營管理經驗的基礎上，提出了未來我國社保基金投資運營的相關政策建議。包括：妥善處理社保基金投資運營的關鍵性問題、社保基金投資運營要以嚴格的風險管控為前提、合理選擇和運用社保基金投資工具及組合、優化社保基金投資運營的配套制度與環境建設等。

社會保險基金（Social Insurance Fund）是指社會保險制度確定的用於支付勞動者或公民在患病、年老傷殘、生育、死亡、失業等情況下所享受的各項保險待遇的基金，一般由企業等用人單位（或雇主）和勞動者（或雇員）或公民個人繳納的社會保險費（或社會保險稅）以及國家財政給予的一定補貼組成。在現階段，我國社會保險基金主要由養老、失業、醫療、工傷和生育五項保險基金組成。當前對社會保險基金是否投資或入市，爭論尤為激烈。有的認為社保基金投資和入市，條件不成熟，是與民爭利﹔有的認為社保基金再不投資運營就會錯過我國經濟成長期和“人口紅利”積累期，無法面對即將到來的人口老齡化高峰。我們認為，社保基金投資運營是箭在弦上，不得不發。加強對社會保險基金的投資運營管理是實現社保基金保值增值的基本途徑，是完善我國社會保障體系的重要舉措。

一、社會保險基金投資運營的重要意義

社會保險基金多年來“台階式”增長增強了社會保險制度支付能力，但同時也面臨著社保基金結余越多，投資運營問題愈發突出的問題。我國社會保險基金財務可持續性的含義將從重積累轉向重管理，從重融資能力轉向重投資收益，這“兩個轉變”是今后一段時期我國社會保險基金投資管理制度改革的一個轉折點和著力點。

（一）加強社保基金投資運營的緊迫性

1、加強社保基金投資運營是追趕我國“人口紅利”積累期的迫切要求

改革開放30多年我國一直處於人口紅利期 ，這一時期對我國經濟發展以及社會保險制度建設具有重要意義，它有利於加大社會保險基金征繳，使適齡勞動人口承擔的社保繳費除用於當期老齡人口社保支出以后，盡可能留下更多的基金結余，以滿足未來老齡化提高、適齡勞動人口減少所引發的社會保險基金不足。事實上，這一時期也是我國社會保障制度改革由點及面、由部分人覆蓋到全部人群的過程。但是，“人口紅利”期是有階段的，隨著人口老齡化的到來，我國適齡勞動人口佔總人口的比重將逐漸下滑，贍養負擔將日益沉重，未來養老金的提取率會直線上升。如果我國在未來20年不能在社會保險結余資金投資運營上取得突破和明顯成效，要麼將加大國家財政負擔，要麼將難以維持社會保險制度的正常運轉。因此，迫切需要在追趕我國“人口紅利”積累期的過程中，加強社保基金投資運營，為即將到來的人口老齡高峰積累足夠的支付資金。

2、加強社保基金投資運營是應對未來我國社保基金支付風險的重要措施

建立社會保險投資運營機制的目的就是在科學規避投資風險和道德風險的前提下，通過合理的投資組合，實現投資的增值，滿足未來社會保險資金支出日益擴大的需求。隨著我國社會保險制度改革的深入和社會保險結余資金規模的擴大，基金的保值增值問題顯得越來越迫切。不僅歷年的結余資金需要保值增值，而且基本養老保險個人帳戶沉澱資金需要保值增值。投資運營問題不解決，社會保險制度的可持續性就難以有保証。資料顯示，中國十年間CPI平均漲幅為2.2%，而五項社會保險基金的收益率不到2%，加上工資的平均增長率，資金購買力實際下降了1個百分點。相關研究顯示同期我國資本回報率遠高於這一水平。白重恩、謝長泰和錢穎一估計結果表明中國的總資本回報率在1998 年至2005年保持在20%左右。 孫文凱、肖耿和楊秀科的研究也表明，1998-2006年，中國的資本回報率在20-25%范圍內波動。黃先海、楊君和肖明月等計算中國資本回報率相對保守一些，但計算1998-2008年年中國資本回報率平均值也達到在14.4%。 2000-2010年，全國社會保障基金投資也取得了不菲的收益，年均收益率達到了9.17%。從社保基金投資回報率的差距來看，不重視社保基金投資運營實際上是社保基金的重大損失。

3、加強社保基金投資運營是促進社保基金規范管理的重要途徑

我國社保基金實行的是區域性分級管理，社保基金基本上處於三級地方（省、市、縣）政府的分散管理之中﹔由於三方責、權、利職責不清，缺乏有效的風險分擔和制約機制，社保基金的管理比較混亂，這種責權脫節的管理體制一方面加大了中央財政的壓力，另一方面也使地方政府“有恃無恐”，容易滋生貪污腐敗等不正之風。加強社保基金投資運營，在社保基金管理中引入市場機制，同時建立社會保險基金監管機構，對基金的收支、繳費標准、支付待遇、投資運營情況實施定期和動態的監管，有利於防范基金收支、投資運營過程發生不遵守法律法規和道德風險等行為，有效保障基金安全。

（二）我國加強社保基金投資運營的現實條件

1、社會保障與社會保險各項制度的逐步完善為加強社保基金投資運營提供了基礎

改革開放30年以來，經過不斷探索，我國形成了以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、優撫安置、住房保障、社會慈善事業在內的社會保障制度框架。在制度主體上，實現了從“企業保障”向社會保障的轉變，在制度模式上，創造性地建立了“統賬結合”的制度模式。在籌資機制上，從國家單一責任轉變為國家、企業、個人三方責任共擔。在保障層次上，建立了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療和最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的多層次社會保障體系，滿足了人民群眾多樣化的社會保障需求。目前，我國的社會保障制度總體運行平穩，覆蓋范圍不斷擴大，待遇水平穩步提高，各種社會化管理服務體系已初步建立。社會保障與社會保險各項制度的逐步完善為加強社保基金投資運營提供了良好的基礎。

2、經濟穩定增長為社保基金投資提供了良好的宏觀環境

過去的十幾年是我國社會保障制度改革全面深化的階段，也是我國國民經濟發展躍居世界前幾位的關鍵時期。今后一段時期，促進中國經濟持續較快增長的主要動力依然存在，“十二五”規劃確定的我國經濟增速目標是7%，說明今后一段時期我國依然保持較快的經濟增長速度。隻有經濟穩定增長才能為投資提供穩定回報的機會和條件。同時，一些具有壟斷性、具有穩定的投資回報的項目也為社保基金投資運營提供了可選擇的領域和空間。

3、資本市場和投資工具的多元化為社保基金投資提供了選擇空間

社會保險結余資金既要安全，又要增值，不能把所有資金都投在一種投資工具上，既不安全，又難以增值，客觀上要求對社會保險結余資金投在幾種不同的投資工具上，進行科學合理的投資組合，獲得較高的收益。為確保社保基金的投資獲得收益，減少失誤，降低風險，研究投資組合、分散風險便是社保基金投資管理公司投資時很好的選擇。要優化投資組合，降低風險，必須解決以下幾個問題。一是在投資品種上，要確定合理的投資結構﹔二是在投資期限上要分散，長短期要合理搭配。改革開放以來，特別是上世紀90年代以來，我國資本市場發展迅速，投資工具由最初的國債發展為國債、金融債券、企業債券、股票、基金、期貨等多元化投資工具組成的資本市場，為企業和國家融資、發展經濟提供了資金保証。盡管資本市場還存在各市場參與主體理念不成熟、國有資本流失、法制體系不完善、市場機制不健全等諸多問題，但客觀上為我國社會保險結余資金投資提供了更大的保值和增值空間。關鍵是社會保險基金進入資本市場要做好投資運營機制建設、風險監管、法制規范等基礎性工作，確保社會保險基金在確保安全的前提下，實現更科學、更有效地保值和增值。