二、我國社保基金投資運營中存在的問題

經過長達三十多年的摸索和嘗試，我國形成了目前較為系統的、以養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險和工傷保險制度為主要內容的基本保險制度體系。截止到2010年末，我國社會保險基金累計結余22902.7億元，其中基本養老保險基金累計結余15365.3億元，失業保險基金累計結余1749.8億元，城鎮基本醫療保險基金累計結余5047.1億元，工傷保險基金累計結余479.1億元，生育保險基金累計結余261.4億元。 從現行制度看，我國的《社會保險基金財務制度》、《社會保險費征繳暫行條例》和《中華人民共和國社會保險法》等法規規定，對地方五大社會保險基金進行財政專戶管理，社會保險基金隻能用於存銀行和購買國債，不得進行其他任何形式的直接或間接投資。全國各地基本都是按照上述的政策規定來管理和運營地方五大社會保險基金。這在我們調研中也得到了証實，而且由於目前國家已不再發行特種定向債券，所以地方社保基金結余隻能轉存銀行定期存款。從現有的制度規定及投資運營現狀看，我國社保基金投資運營存在以下問題：

（一）對社會保險基金投資運營緊迫性缺乏足夠認識

進入21世紀，我國老齡化問題日益嚴重，2010年已達12%，在未來不到20年時間，我國將成為世界上人口老齡化最高的國家之一，而我國經濟正從小康社會向中等發達國家邁進，“未富先老”使我國社會保障籌資和承受能力受到制約。如何籌措資金滿足日益擴大的社會保障資金需求將成為未來幾十年政府面臨的最迫切的問題。目前，社會各界普遍對此認識不足，對社會保險基金的投資運營問題尚沒有進入決策層重要議事日程。

（二）投資管理職責和機構不明確

目前，我國社會保險基金處在省、市、縣三級政府分散管理狀態，五項社保基金的投資管理層次絕大部分以縣市級為主，真正實現省級統籌的隻有京滬等四五個省份，2萬多億元的社保五險基金結余分布在2000多個縣市級統籌單位，且不同險種基金的管理核算又是獨立的，社保基金在全國事實上被分割成上萬個獨立管理的基本單位 。在各級政府人保部門將社會保險基金投資的職責交給了基金征收管理機構，沒有成立專門的投資管理機構，而且將投資管理職責作為基金征收管理機構的附帶職責，也就對投資效果不負相應責任，使得目前社會保險結余資金處於無專人管理、無專門機構投資運營的狀態。

（三）投資渠道狹窄，缺乏有效的保值增值手段

長期以來，從提高社會保險基金的安全性考慮，我國採取的穩健、保守的投資方式，社會保障基金隻能購買國債或存入銀行。《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》規定：“企業和職工個人繳納的基本養老保險基金轉入社會保險機構在銀行開設的‘社會保險基金專戶’，實行專項儲存，專款專用，任何單位和個人均不得擅自動用。”“積累基金的一部分可以購買國家債券。”《國務院關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》規定：“養老保險金的結存額，除留足兩個月的支付費用外，百分之八十左右應用於購買由國家發行的社會保險基金特種定向債券，任何單位和個人不得自行決定基金的其他用途。”《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定：“基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保証專款專用，全部用於職工養老保險，嚴禁擠佔挪用和揮霍浪費。基金結存余額，除預留相當於兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”如此等等。盡管人社部會同財政部、人民銀行等部門採取了一些措施，如銀行存款按優惠利率計息，對養老保險個人賬戶做實地區可辦理協議存款，也可將其中的中央財政補助資金委托全國社會保障基金理事會進行投資運營，但這並未改變社會保險基金投資渠道狹窄的現狀。2010年末，全國城鎮職工基本養老保險、城鎮基本醫療保險、工傷、失業和生育五項社會保險基金資產總額23886億元。其中，各級政府財政專戶存款20319億元，各級社會保險經辦機構支出賬戶和其他銀行存款1416億元，暫付款751億元，債券投資369億元，委托運營366億元，協議存款665億元。

（四）投資運營效率低，面臨貶值風險

對社保基金投資方向的嚴格限制，隻將基金余額投資於銀行存款和國債，如果單從獲得利息的角度看，現行政策能使養老基金在絕對數上增加，但如果考慮到社會保障基金受通貨膨脹和物價總體水平上漲等因素的影響，將銀行利率、社會商品零售物價上漲指數和居民消費價格上漲幅度等指標進行比較后，就可以看出社會保障基金已出現了隱性貶值﹔加上近幾年中央銀行多次下調利率，社會保障基金的增值愈加緩慢，並且隨著同期國民經濟的不斷上漲，退休金也不斷增長，如果保障基金繼續隻限於購買國債或存入專戶，社會保障基金的增值率無疑是大大降低的，未來支付壓力也會加大，社保基金的潛在風險更為突出。

按銀行利率並考慮通貨膨脹因素來計算，從1986年開始進行社會保障體制改革之日（養老金設立之日）起，社會保險基金的收益一直為負，1986∼1993年連續8年中，1987、1988、1989年三年的各期銀行存款利率均低於通貨膨脹率。1986、1993年的3年期以下的存款利率也低於通貨膨脹率。《2011中國社會保障改革與發展報告》也表明，在2004年、2007年、2008年和2010年這四年中，我國的通貨膨脹率在數值上部分或全部超過了同期銀行定期存款利率，在2004年和2008年中，社會保險基金即使全部以五年期定期存款的方式存在銀行，也是縮水的。 購買國債是我國社會保險基金投資的另一個渠道，然而目前我國大多數省市的社會保險基金購買國債的比例很小。“截止到2010年12月底，地方管理的基金養老保險基金結存1.5萬億元，按照規定這筆錢目前隻能存銀行或買國債，其中90%都用於銀行存款，十年來年均投資受益率不到2%。” 另外，我們在調研中發現，2006-2010年廣東省社保基金收益率（當年基金利息收入/去年基金滾存結余）分別為2%、2.1%、2.5%、2.2%和3.5%，也低於當期的CPI。

以上分析不難看出，現有銀行協議存款和購買國債的投資管理辦法所導致的社會保險基金隱形貶值損失已經無法避免，在目前條件下，“存銀行，買國債”這種投資方式在規避了投資的市場風險的同時也帶來了未來可以預見的貶值風險和支付危機。

（五）投資運營監管的法規制度層次過低，立法工作滯后

回顧我國社保基金投資運營法規制度頒布的歷程，1991年《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》，1994年財政部和原勞動部頒發的《關於加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》，之后在1995年《國務院關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，1997年國務院發布《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，到1999年財政部、勞動和社會保障部頒發的《社會保險基金財務制度》，2005年國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》等，從中不難發現我國現有的一系列政府法規都是以“暫行規定”、“決定”、“試行辦法”、“調整”等名義發布的，發布機關要麼是國務院，要麼是勞動和社會保障部、財政部，在法律效力上大打折扣，而且事實証明，這些法規在實施過程中也一直未得到完全落實。盡管2010年10月28日，全國人大頒布了《中華人民共和國社會保險法》，但由於它規定：“社會保險基金在保証安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值”，即只是對社會保險基金投資運營進行了原則性規定，至今為止，國務院尚沒有明確方案可以落實，致使其法律效力受到影響。總之，社保基金投資運營監管的法規制度層次過低，加之它在制定過程中沒有程序上的嚴格要求，並且變動頻繁，所以缺乏作為法律應有的嚴肅性和穩定性。