五、進一步完善預算績效管理的政策建議

1、加強預算績效觀念宣傳，培養重視績效工作氛圍。預算績效並不單單是財政部門一家之事，而是要求各個具有財政性項目資金支出訴求的部門必須共同關注的工作。同樣的，講績效、講效果的意識不應當隻存在財政部門本身內部，而是需要在整個政府層面而言。要充分利用各種新聞媒體、政府網絡平台、政務論壇等方式，積極宣傳預算績效管理理念，同時結合各個部門本身特點，推行預算績效管理的專業知識培訓，增強參與工作人員的素質，提升預算績效管理的工作水平。

2、提高預算績效管理立法層次，增加績效管理委托人和受托人的責任、權利約束。立法保障是開展績效管理工作的制度保障。美國、澳大利亞、新西蘭等OECD國家的實際經驗表明，立法有利於提高預算績效管理制度的長期化、規范化和執行力。我國目前在預算績效管理停留在部門臨時性行政規定層次，僅具指導性，不具約束力。建議在預算績效管理試點階段採取部門法規的形式，如財政部預算績效管理條例﹔在比較完善的實施階段，可以上升到國務院頒布的行政條例層次，還可以根據實際需要制定由全國人大審議通過的《預算績效管理法》作為在全國范圍內通用的法律，或者在現行《預算法》中增加“預算績效管理”一章，從法律上確定預算績效管理為政府財政預算工作的一個重要環節，保障其權威性。同時，無論在試點階段還是在實施階段，都應在預算績效管理法規和法律中增加委托人、受托人、評審對象之間的責、權、利條款，包括中央與地方政府預算績效管理的責權利關系、各級政府財政與其他部門預算績效管理中的責權利關系以及財政支出績效評價過程中委托人、受托人、評價對象之間的責權利關系條款，強化政府間、部門間、委托代理關系中各自應承擔的責任和應享有的權利，提高預算績效管理實施效果。

3、建立預算績效目標事前評估機制，實現預算績效目標確立與預算編制的統一。預算目標的確定是預算績效管理的第一步，也是和預算編制緊密相關的一步。預算績效目標是否科學和可行，是能否編入預算的前提。預算績效目標的事前評估是預算績效管理成功與否的關鍵。首先，績效目標的確定，要與前3-5年該項目的平均值和先進值相銜接，要與上年度績效管理結果相銜接，要與項目規劃在該年度的實際需要量相銜接，要與當年國家政策調控和地方政府經濟發展目標相銜接。其次，績效目標評估通常經過以下幾個環節：一是確定評估程序：評估准備階段、實施評估階段、提交報告階段。在評估准備階段，制定評估方案，組建評估小組和評估業務培訓。在實施評估階段，收集評估數據和資料，確定評估重點和評估方式，開展評估，匯總分析。在提交評估報告階段，撰寫報告，審核報告，反饋報告。二是明確評估思路。首先要明確評估要素。財政是否支持該項目，取決於項目的必要性與可行性、財政的支持范圍與方式、項目實施風險與不確定性、項目預算等。其次確定評估重點。比如立項依據是否充分，項目內容與規劃政策是否相符，是否避免了與其他項目的重復，項目實施后能解決哪些實際問題，是否有確定的服務對象或受益對象，項目是否有明顯的經濟、社會或可持續性效應。還比如內容是否明確具體、項目設計是否科學合理、技術方案是否完整、先進、可行，是否已具備人、財、物等基礎條件，項目的責任是否明確，項目單位是否有明確的組織管理措施。評估和分析項目本身及其在實施過程中存在的風險及不確定因素，財政部門支持該項目可能面臨的風險以及是否有相應的控制措施等。項目預算是否與績效目標密切相關，項目預算編制是否符合相關規定，依據是否充分，預算費用科目及其標准是否明確。再次，選定評估方式。如查閱資料、專家咨詢、問卷調查、實地調研、集中座談、電話訪談等方式。最后，做出評估結論。先寫出初步結論，提交專家組討論，經專家確認，做出最終結論。一旦做出評估結論，就將作為績效目標列入部門預算或政府預算，實現績效目標評估與預算編制的統一。其中績效管理機構制定績效目標事前評估制度，規范事前評估程序，最后審核評估結論，報財政局領導批准，送預算管理機構作為預算編制的直接依據﹔業務處指導和參與各項財政支出的事前評估過程，部門按制度要求組織自評，重大項目由財政部門績效管理機構組織項目評估。

4、健全項目管理制度，創新項目管理形式。項目是預算績效管理的對象，項目管理是績效管理成功與否的關鍵。目前全國各地在探索預算績效項目管理的制度和辦法，如廣東省按支出功能和特定政策設立項目管理辦法，四川省按資金管理類型制定項目管理辦法。前者按功能或用途分類管理，與預算編制、執行、監督結合更緊密，但是同類支出中有基建、公用經費、人員經費等不同性質的支出，需要在個性績效評價指標上加大區分力度﹔后者將財政支出分為因素分配類、基金運行類、據實補助類、競爭立項類，分別制定管理辦法，便於按不同類型項目制定不同的績效管理辦法，提高績效評價效果，但與預算編制和執行難以協調。我們建議，根據地方實際情況選擇項目管理形式。如果選擇后者，對因素分配類項目可以根據項目的普惠性選擇人口、人均財政收入等作為共性因素確定分配權重，根據項目特性靈活選擇個性因素，提高資金分配的科學性﹔對基金運行類項目根據資金使用的連續性，可以按“專戶管理、按實補助、結余留用”的基金管理模式，發揮資金滾動效應﹔對據實補助類項目根據資金直接支付個人、基層財政據實列支的特性，上級財政可通過年初預撥部分資金，中期評估適時調整，年底據實結算﹔對競爭立項類項目，如重大技術裝備創新研制專項資金、重點產業園區基礎設施建設資金、現代農業發展資金、科技支撐計劃資金等產業類項目，可以從上述資金總量中確定一定比例資金實行競爭性分配改革，建立“多中選好、好中選優”的優選機制，對優勢地區、關鍵行業、重點企業給予扶持。同時，要通過合理設定財政支持政策，細化項目績效目標，嚴格項目申報條件，規范資金使用范圍，健全資金撥付程序，確保項目實施有章可循、有規可依。

5、科學設置績效評價指標，完善預算績效評價體系。績效評價作為績效管理中心地位的工作，其重要性毋庸置疑。應當進一步深化加強部門（單位）項目績效自評、專家評審以及第三方中介評價的力度，完善健全專家庫、第三方中介庫制度並建立對應的監督機制﹔進一步細化完善對於預算編制與評審、預算執行過程、預算產出結果的預算管理全過程的績效管理流程管理，實行程序化運作。進一步規范預算績效評價指標體系，著重研究指標體系的量化性、可得性、可操作性以及可監督性，可根據成本效益法、最低費用選擇法、因素分析法、專家評議法、查問詢証法等方法選擇適用指標。可以學習廣東財政廳的做法（見附件1），按財政支出功能分類設置績效評價指標體系，包括定量指標和定性指標，其中定量指標又分為基本指標和個性指標，基本指標和個性指標中的績效指標是由省級財政規定，並經省級政府批准認可的，其中績效指標是核心指標，基本指標和績效指標要在試點改革中逐步豐富和健全並最終固定下來，作為硬性指標，個性指標中的補充指標是參照指標，可由當地財政部門根據當地實際情況和項目的特點設置，但必須經當地財政部門批准和認可，才能作為項目績效評價個性指標。也可以學習浙江杭州市財政局的做法（見附件2），將財政支出分為政策類、支持類、基建類、信息類四類設置績效評價指標，每類指標設置基本一級和二級指標，三級具體指標，每項指標根據在項目評價中的重要程度給定分值，由評審專家打分，分值達到優良以上的項目當年給予獎勵，下年預算安排優先考慮，將評價結果與應用有機結合起來，提高預算績效管理效果。

6、健全預算評價項目的追蹤問效機制，確保績效評價項目實施達成最終目標。凡是參與績效管理的項目，年初要報預算和申報績效目標，執行中為了不偏離預算和績效目標，必須加強跟蹤監控，在項目實施的風險點和重要環節建立定點、定期、定人的監控和檢查，看資金撥付的程序和多少是否與項目實施進度相適應，看資金的使用是否符合有關財務會計制度要求，看是否存在與預算和績效目標不相符的情況，加強對項目實施情況資料信息的收集和整理，定期由績效管理機構匯總向財政部門和分管業務的政府領導匯報，使管理機構和責任人心中有數，對項目實施與績效目標基本一致的給予表彰和適當獎勵，對發現的問題要及時查找原因並盡快糾正，發現問題較多的項目要給予適當懲罰，或者減少撥付直至停止資金撥付，確保績效目標的如期實現。

7、健全績效管理結果應用機制，發揮預算績效管理約束預算的作用。榆林市在預算績效結果應用上做到了預算績效管理與預算編制、績效獎勵、反饋整改、信息公開的有機結合，應該在完善“四個結合”的基礎上開辟和創新新的應用渠道：一是與部門預算的結合。對於績效管理結果優秀的項目和單位，事中跟蹤項目財政部門在安排后續資金時給予優先保障，事后評價的在安排其他項目資金時給予優先考慮，或者給予一定獎勵。對於績效管理結果不合格項目和單位，事中跟蹤評價的財政部門及時提出整改意見，整改期間應暫停資金撥付，未落實整改措施的應暫停該項目實施﹔事后評價的，其他項目資金要從緊安排，下年度減少或不再安排預算。二是建立報告制度。財政部門要將年度績效管理開展情況、收到的成效、表現優異的部門或單位、存在的突出問題、改進建議等，向同級政府和人大報告，接受政府指導和人大監督，更好地推動績效管理工作。三是建立通報制度。為督促部門和單位按期完成績效管理工作，對部門和單位的績效目標完成情況和績效自評等工作進度、組織管理情況，在一定范圍內通報，促使其如期、按質按量完成績效管理工作。四建立公開制度。對財政部門組織評價的，且民眾普遍關注、影響較大的民生支出、項目支出的績效管理結果，經同級政府批准后，可通過報紙、電視、網絡等新聞媒體向社會公布，接受社會監督。

8、建立健全績效監督機制，提高預算績效管理的實施效果。預算績效管理的過程就是績效監督的過程，在績效管理的每一環節加強針對性的監督，就是績效監督的過程。做好績效監督工作的基本要素是：1.有標准、2.有事實、3.有糾偏。一是制定績效評價標准、建立績效預算是做好績效監督的重要基礎。績效標准是管理部門或檢查人員對實際效果進行衡量或評價的鑒定標值，通常包括計劃標准、行業標准（平均值和最優值）、歷史標准（平均值和最優值）、經驗標准等，但最好根據經濟、財政、項目的相互關系用經濟數學的最優化方法確定的標准，才能作為績效評價的標准。在評價標准難以計算和優化確定之前，可以採用前面所說的幾類標准。績效預算(Performance Budgeting) , 是指政府首先制定各部門有關的事業計劃和工程項目, 並在進行成本—收益分析與績效評估的基礎上確定實施方案所需要的支出費用, 然后再來編制預算。在我國預算績效管理還在探索階段，全面編制績效預算的條件還不成熟，可以先就某一項目試編績效預算，在總結經驗的基礎上擴大到所有項目或某一類支出，再在所有項目績效預算匯總編制部門績效預算。二是搜集績效監督所需資料，制定績效監督考查表。績效監督的具體分析評價工作建立在所收集資料的基礎之上才具說服力。這些資料包括財務資料﹔業務活動的背景資料﹔職能職責等目標資料﹔被監督單位完成目標的各種方法及目標完成程度的活動資料﹔為有效完成目標而採取的程序和控制措施等資料。除此之外，監督人員還必須收集有關管理中鋪張浪費、效率低、效果差的証據。同時，制定績效監督考查表，為績效監督提供依據。內容包括：是否有立項論証（報告）、立項目標是否明確、項目必要性（不應當、不急需） 、項目完成程度 、項目能否按期完成 、項目組織管理情況 、項目是否存在損失浪費 、項目是否屬於重復建設（替代性）、項目是否閑置（停產）、項目驗收情況 、項目獲益群體（直接、間接）、獲益群體是否體現公共性、項目的經濟效益 、項目的社會效益 、項目的遠期預測 等。對上述指標進行專家判斷和打分，作為對績效監督效果判斷的依據。三是注意項目可持續績效評述。可持續發展和綜合效益的關注應貫穿於對財政支出項目的績效監督的始終。具體而言，就是要全面衡量項目的績效情況，不僅局限於當年的績效和項目的經濟效益，還要以科學發展觀為指導，注重節約能源、高效使用各種資源，實現全面、可持續發展的要求，從經濟效益、社會效益、環境效益等多角度來監督項目的績效情況，跨越近期與遠期的判斷，給項目以全面完整的評價。四是積極轉化績效監督成果。當前開展的績效監督工作還帶有嘗試和探索的性質，如何實現績效監督的成果轉化就顯得尤其重要。所以應從以下幾個方面來考慮：（1）提煉綜合性指標，作為連續性項目下一年度預算的績效目標﹔（2）積極迅速地將績效監督成果反饋給管理相關者，加強項目預算動態調整﹔（3）在下一年度安排對本年度績效監督檢查項目單位的跟蹤回訪，落實績效責任﹔（4）建立滾動的宏觀績效分析模型，實現對財政支出績效的即時監控，及時反映財政支出的效果和效益。

9、建立預算績效管理信息系統。信息系統對於預算績效管理實施是一個重要的補充，通過建立該系統，能夠及時、准確、完整地搜集和提供與績效管理相關的各方面財政信息，為預算績效管理工作所用。首要的是要建立基礎數據庫，將各部門的基礎數據納入其進行管理﹔其次是要建立預算績效管理數據庫，並以基礎數據庫為依托，根據績效目標，設定績效評價指標，並且根據評價指標進行評分后，納入各部門的數據庫檔案﹔最后是要配套建立健全專家庫、中介機構庫的信息系統。（2011）