二、世界各國預算績效管理經驗及啟示

預算績效管理源於上世紀40年代的美國，但是其后對於它的研究與應用陷入了一段時間的停滯。但是從20世紀70年代開始，由於石油危機等沖擊導致西方主要國家相繼陷入了政府支出不斷膨脹、經濟增長停滯、財政危機嚴重的局面。面對著嚴峻的國際國內形式，以美國、英國、新西蘭和澳大利亞等為代表的OECD國家進行了以結果為導向的預算績效管理改革，實施預算績效評價並積極應用評價結果。其中又以美國的“重塑政府運動”最為成功，它將預算績效管理水平上升至了一個新的層次，並且於1996年結束了美國長達40年的財政赤字，成效舉世矚目。在這些國家中，美國、澳大利亞、新西蘭等國的經驗尤為具有代表性，這裡以美國和澳大利亞的預算績效管理經驗為例，總結經驗，得到啟示。

（一）美國的做法

美國第一次系統提出“績效”的觀點是在上世紀30年代的胡佛委員會，20世紀30年代，美國農業部和田納西河流域管理局首次對績效預算進行了嘗試。特別是1949年的胡佛委員會向國會提交的一份有關績效預算的報告，詳盡描述了績效預算的概念，並對其給予高度評價，預算績效管理成為了政府治理的一種全新的理念，其基本含義是將“績效水平與具體的預算數額聯系起來”。此后美國又嘗試過“規劃預算”、“計劃/規劃/預算”等方法，都取得了一定成效。這些改革在西方世界產生了巨大的影響，以“成本一績效”作為評價標准的管理理念，日益深入人心。由於政治以及技術上的原因，胡佛委員會提出的績效預算在當時並沒有取得成功，但是它向外界傳遞了明顯的信息：首先，它告訴人們是專業人員在管理公共服務的提供和以效率標准進行決策。其次，它還告訴人們每一項支出都被預算官員仔細審查以確保其最大化納稅人利益。

美國一直延續至今的“新績效預算管理”改革正是在重構政府運動以及“新公共管理”改革浪潮的背景下，在上世紀90年代由美國克林頓政府推行的。克林頓政府在先后推行了《政府績效和成果法案》和《國家績效評論》之后，開始推行新績效預算改革。新績效預算的思路主要是整合部門直接項目產出與社會產出，是對以前所有的預算改革探索經驗的總結與發揚。新績效預算強調對結果負責，而並非以投入為標准來撥款。政府機構節約了成本或者努力提供服務，而獲得獎勵; 從而在發展戰略、成本分析中， 更注重績效的長期性。通過實行以結果為核心的預算， 賦予政府機構更大的靈活性，在服務提供過程中，政府可以變得更有效率、更富於企業家精神。新績效預算改革可分為三個階段，總結如下表：

表1.新績效預算的三個階段

時間 改革內容 改革成效

1993年 克林頓時期《政府績效和成果法案》(GPRA)提出了新績效預算改革的基本理念和思路 1.成立了以副總統戈爾為首的國家績效評估委員會，負責績效預算的監督和執行。

2. 通過了《政府績效和成果法案》，使政府的行政管理的評估從以往的投入-產出模型，轉化為目標-結果模式，為美國新績效預算改革提供了法律和制度框架，為新續效卜預算改革的進一步推進奠定了基礎。

2001年 小布什總統於2001年推出了一份備忘錄《總統管理議程》，用以進一步改善聯邦政府的預算管理活動，提高聯邦政府績效。提出了著名的“五項改革動議”。 這次改革實際上是從影響政府預算活動的五個方面來進行改革，把改革具體落實到了實處。政府部門管理人員素質得到了提高、技術手段更新換代、內部管理水平和政府採購運作方式更加完善。“五項改革動議”就是為新績效預算改革設計了路徑，規定了原則性的戰略措施。

2002年 美國總統管理與預算辦公室（OMB）將績效觀點融入預算管理，推行了PART（Program Assessment Rating Tool，簡稱PART）項目分級評價工具。 績效評價工具PART的實施，構建了新績效預算改革的微觀基礎。績效預算改革的重點開始轉移到微觀層面，項目績效預算是實現整個政府層面的有效率的微觀基礎，它使績效預算的核心-績效與預算的整合最終實現了制度化和正規化。

以新公共管理運動為動力, 政府預算強調結果導向。20 世紀80 年代, 美國面臨著政府開支過大、政府部門效率低下、公眾對政府的不滿日益強烈等問題。新公共管理運動的興起, 為美國政府預算改革提供了廣闊的平台。新公共管理強調以企業家精神改革政府, 追求效益最大化, 績效預算集中體現了這種精神。如在《政府的績效與成果法》強調, 其立法目的是“通過推動重視結果、服務質量和顧客滿意的新焦點, 改善聯邦政府的計劃效能與會計責任”。

以突飛猛進的信息技術為支撐, 增強政府預算透明度。信息技術尤其是因特網的迅猛發展, 為政府提高財政資源的使用效率而積極推行績效預算提供了技術條件。以周密的契約安排和權責發生制為約束, 強化了支出機構的責任和壓力。美國績效預算非常重視對績效和明細的控制, 採用了正式的契約安排, 強化了支出結構的責任和壓力, 以確保預算資源分配和績效之間建立直接的聯系。通過提高外部評審機構如高審計協會的重要性, 促使各級政府和部門以追求更高的績效作為編制預算的出發點和落腳點。美國實行的主要是權責發生制為基礎的會計和預算, 在預算系統中引入了完全成本的概念, 支出機構就有更強的激勵去評估自己的營運成本, 從而把績效和成本有機結合起來。這些制度賦予了支出機構在資源管理中更多的自由, 同時也要求支出機構對預算執行結果承擔更多的直接責任。以中期支出框架為基礎, 增加預算的確定性。績效預算是美國預算績效管理的重點。與傳統的年度預算不同, 美國績效預算建立了中期支出框架, 通常是三年期的財政規劃, 大大增加了預算編制的確定性。中期支出框架在實施預算限額方面具有無可比擬的優勢, 它便於政府編制年度預算並確定預算重點, 更強有力地約束各支出部門的支出需求, 更好地確保政府政策的連貫性, 最大限度地降低政府領導人的更替對預算和政策所造成的負面影響。以多層次的政府績效指標為核心, 提高績效預算的可操作性。從最終目標出發是制定績效指標的根本原則。

美國預算績效管理通過績效預算的編制、執行和報告等環節實現。美國績效預算編制的基本步驟：美國聯邦政府績效預算的編制步驟主要劃分為三個具體階段: 確定戰略性計劃任務階段。包括一個任務綜合性說明、一般目的和目標的描述及其實現手段、對影響一般目的和目標實現的主要因素的解釋、使用的項目評估的描述和未來評估計劃。戰略性計劃為后續計劃提供了框架基礎。在制定計劃的過程中,要求部門與國會商量, 取得並慎重考慮那些可能影響該計劃的相關者及顧客的意見和建議。絕大部分部門還要把其戰略計劃公布在它們的網站上。制定績效計劃階段。為總統預算的准備工作過程中, 要求各政府部門提供以廣泛的戰略計劃為基礎的具體的和年度的細化內容, 即績效計劃。包括該財政年度的績效目標和指標, 說明用於滿足上述目標的程序、技術、人力、資金或其他資源, 描述績效結果是如何核對和核實確認的。績效目標和指標盡量以客觀、數量的方式來表達, 這些目標要用“結果”來反映, 並用“產出”來說明。各政府部門必須側重於提供實際成績, 提供有用信息和具體結果。

每個預算年度結束時, 各政府部門均要提交年度績效報告。在這個報告中, 各部門必須認真審視以前年度的項目完成情況, 總結取得績效目標過程中的成功經驗和失敗教訓, 並根據上一年度成功或失敗的情況估計本年度績效計劃的執行前景, 提供對未能實現目標的原因解釋及以前年度完成項目的評估總結。

（二）澳大利亞的做法

澳大利亞的公共支出績效系統搭建較早，在第二次世界大戰之后，澳大利亞的經濟飛速發展，但是與此同時，聯邦政府的支出也迅猛增加。聯邦以及州一級政府的財政收支壓力很大，被債務以及赤字的問題嚴重困擾。特別是上世紀80年代以后，澳大利亞政府由於連年赤字，政府的運行成本持續上升，以至於對經濟增長已經產生了極大的消極影響。澳大利亞社會各界對於遏制政府支出快速上升的勢頭進行了廣泛的關注。在這種背景下，澳大利亞政府提出並搭建了公共支出績效考評系統。此系統遵循“4E”標准，即經濟性、效率性、效益型和公平性，全方面考核聯邦政府內部的支出情況。具體說來，其流程如下：

1.編制政府總體發展目標。此項工作由支出審查委員會完成，該委員會主要由政府總理、國庫部長、財政部長等組成，負責根據公眾需要研究確定政府在下一財政年度應提供的公共產品數量和種類，確定預算有限安排事項清單，評估實現目標安排的個部門職責，考慮實現過程中的各種不確定性等。

2.分解總體發展目標為部門具體目標。政府各部門根據編制好的總體發展目標，將各自應提供的公共產品目標進行分解和細化，形成具體的部門目標。細化的具體目標與總體發展目標相比更為詳細以及更富有可操作性，與實際情況結合更為緊密。

3.編制年度績效計劃，設計績效考評指標。政府各部門根據細化的部門目標來編制本部門的年度績效計劃，年度績效計劃與部門預算緊密相連，其內容主要有：部門本年度可具體量化的績效目標; 完成目標所需的資源、策略、方式和過程等; 績效目標與部門具體目標的關系; 機構內部管理目標(人力培訓等) ; 影響目標完成的各種潛在因素; 績效考評的時間和形式安排等。

4.出具年度績效評價報告。一個財政年度結束以后，每個相關部門都必須編制本部門的績效評價報告，用以提供本部門績效管理的基本信息。績效評價報告的內容主要有：本年度計劃績效指標與實際執行情況的對比;與以往年度績效指標實現情況的比較;對未實現的績效目標的說明及補救措施;對年度績效計劃的評價;對不可行的績效目標的調整建議;說明報告中提供的績效信息的質量及其他需要說明的問題。

5.對績效管理成果進行績效審計。審計工作是由審計部門對於政府部門的工作與活動的經濟性、效率性以及效益性進行經常性的審計監督，其主要類型分為效率審計以及主要項目績效審計兩種類型。其中效率審計主要檢查個人或機構履行職能或開展活動的程序，以及評價活動的經濟性和效率性。項目績效審計的范圍比效率審計要窄， 隻評估聯邦機構在管理方面的經濟、效率和效果， 主要考慮項目和個人的管理職能。澳大利亞國家審計署作為一個既獨立於政府，又獨立與議會的機構，負責政府的績效審計工作，從而有效的避免了績效審計工作受到聯邦政府的干擾，保証了審計結果的客觀性和公正性。

此外，澳大利亞聯邦政府為了保証公開透明，從編制預算開始到報告決算到績效審計都在議會以及社會公眾的監督下進行。預算草案在議會通過后就在互聯網上公布，公眾可以隨時查詢，也可以隨時到市政廳提出公共支出的建議與意見。通過透明的公共支出績效考評系統，澳大利亞政府贏得了公眾的信任感，同時提升了預算績效管理的作用。

（三）新西蘭的經驗

新西蘭是OECD國家中推行預算績效管理較早的，並且相對其他國家而言，新西蘭的預算績效改革進行的最為徹底，很有代表性。在20世紀70-80年代，新西蘭的經濟發展陷入了困境。政府對經濟實行過多的干預和控制, 在國家的出口補貼和進口關稅的保護下, 新西蘭的私人部門沒有面臨國際競爭的壓力，發展意願不強烈，經濟發展緩慢。為了維持這樣的低競爭的局面，新西蘭政府積累了大量的財政赤字，同期財政赤字佔GDP的比例約為9%。而當左翼勞工黨上台執政之后，認為80年代財政經濟危機主要是由於政府干預過多。他們認為應當將一大塊商業領域交由市場,讓市場競爭機制解決。新西蘭預算績效改革正是在這樣的大環境、大背景下推行，具體實施的措施如下：

1.分別定義預算、產出與結果，明確界定各部分的責任。定義預算為帶來產出的基本財政成本;產出是由本部門或第三方提供的產品和服務;結果是政府活動實現的社會效益,是指在法律上對公眾重要的政府活動和實際結果。新西蘭預算績效管理的突出特征就是分別界定這三部分的各自的職責，每部分的負責人都必須保証本部分的職能得到實現：決策層、領導層須對預算編制方面負責，具體管理部門對於預算資金分配以及產出對社會公眾負責。各部門各司其職，互相協作。

2.結合政府中長期戰略，制定政府結果導向目標。從1994年開始，新西蘭預算績效管理均與政府所制定的中長期的目標相匹配，並根據目標的重要程度進行先后排序處理，然后落實到部門的具體目標制定上來，將宏觀目標與部門具體目標相結合。新西蘭的新績效預算以結果引導預算過程, 不僅要求各部部長在預算中說明產出與政府期望實現的結果之間的聯系,還要在審查的過程中廣泛地運用經過評估的結果, 這一系列改革為預算的編制、執行、監督和評估建立了明確的結果導向。

3.創新政府財務管理方式。順利實施績效評估，通過在預算管理中引入權責發生制功不可沒。新西蘭是世界上最早引入權責發生制的國家。目前世界上隻有新西蘭、澳大利亞及英國實行完全的權責發生制預算制度。在其1988年頒布的《國家部門法》和1989年《公共財政法》的框架下，新西蘭對於傳統的現金收付制的預算管理制度進行了全面改革，引入了私營部門中普遍使用的權責發生制會計制度。通過這一制度，財政部和國庫部、國會審計署可以清楚地掌握各個部門的財務信息以及最近幾期變動情況，為其評估績效提供了有力的工具。

（四）上述國家預算績效管理經驗與啟示

上述國家由於經濟社會存在許多共性，通過預算績效改革的探索有許多成功與失敗的經驗可以總結與借鑒，對我國現階段預算績效管理改革進一步推進起到少走彎路的作用。截至目前，這些國家的預算績效改革難說已經完成，仍然在進一步的探索之中，但是歸結起來，確有以下幾點寶貴經驗可供我國借鑒：

1、堅決以市場化為導向進行。無論是美國的新績效預算還是澳大利亞“4E”標准的公共支出績效標准，都體現了類似於私人部門的市場化特征。其實績效理念究其源頭，也是在私人部門中首先得到應用。傳統的政府行政管理框架以及投入型預算的運作下，政府不注重資金使用效益、低效率甚至浪費公共資金，引起了越來越多人的反對，特別是在公民權利、納稅人意識日益覺醒的今天，表現的尤為強烈。在公共選擇理論、委托-代理理論等現代政府管理學說得到廣泛傳播的今天，對於政府提高公共資金使用效率的呼聲也日漸高漲。公民呼聲以及學術界共識使得政府在預算改革方面借鑒了更多微觀經濟主體管理的經驗，改善政府在運行效率和產出方面的不足。這種市場化管理方式已經滲透入發達國家甚至發展中國家預算管理的方方面面，成為預算績效改革的深刻烙印。

2、明確界定績效目標。美國上世紀40年代績效預算嘗試之所以失敗，很大程度上是由於並未整合好部門與社會的發展目標以致於績效目標的界定方面出現了很大的偏差。新績效預算則吸取了這個教訓，充分整合部門直接產出與社會產出，並在此基礎上確定績效目標。由於與傳統投入型預算相比，績效預算對於項目投入已經大大放鬆，隻把重心放在項目的直接產出與社會產出上。澳大利亞、新西蘭等國家在推行預算績效管理改革的時候，會充分考慮部門與社會當期以及中長期的產出，明確制定各個階段應當達到效果的整體規劃，提升績效管理的科學性。

3、建立健全績效評價體系。財政預算管理的核心是績效，績效的核心是績效評價。在充分貫徹了績效的理念后，如何來評判項目是否滿足績效目標則是首要目標﹔預算績效管理實踐中，最核心的也是“績”的標准的確定。績效評價指標體系的選用如果得當，就能夠在很大的程度上提高行政管理的效率，同時，通過對活動或計劃建立標准，還可以考核部門各主管工作是否盡職盡責。相反，如果績效評價指標體系選擇不當，或者測量的方法不當，可能還會產生一些負面的影響。建立財政績效評價體系的核心，就是把現代市場經濟的一些理念融入預算管理中，使政府預算能像企業財務計劃一樣，對政府的行為進行內控，並通過這種內控，保障政府目標的實現，提高政府運行效率，促進政府職能轉變，提高政府與市場的協調能力。

4、注重相關法律法規體系的建設，提升政府的透明度。美、澳等OECD國家進行政府預算績效管理改革十分重視相關法律法規體系的建設，政府預算績效管理的執行主體、監督部門、職責權限、目標內容、操作規程等都有明確的法律規范與原則指導。舉例來說，美國頒布了《政府績效和成果法案》和《國家績效評論》﹔澳大利亞雖然沒有頒布專門的績效評價法案，但是通過新的相互關聯的法律來取代現有的制度條文，以便績效評價的框架上升到法律高度，保証其法律效力﹔新西蘭1994年通過了《財政責任法案》。

5、在預算管理中引入了權責發生制。權責發生制最初由新西蘭在上世紀80年代最先引入，從90年代至今，越來越多的OECD國家在政府預算編制以及政府會計核算領域引入該機制，對推動預算績效改革起到了非常重要的作用。與傳統的現金收付制相比，權責發生制不僅僅是對現金投入的費用進行控制，而是對與產出和結果相關的所有費用進行計量，而在預算績效管理中，這點非常重要。權責發生制的引入使得政府預算會計能夠適應預算績效管理測量產出效益和結果質量的要求，對於探尋合理的預算撥款規模，制定科學的績效規劃，調整未來績效目標等工作具有不可替代的作用。